政治行政二分法與新公共行政視角下的我國政府轉型

文/吉林大學珠海學院 張進

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政治行政二分法與新公共行政視角下的我國政府轉型

文/吉林大學珠海學院 張進

【摘要】《政治與行政》所闡釋的政治行政二分法將政府（廣義）職能分為國家意志表達職能（政治）與國家意志執行職能（行政）。著重于國家機構內部職能的區分與管理忽略了政治行政與社會民眾的關系；新公共行政強調政治與行政的連續性，將道德價值概念注入行政過程，將社會公平注入傳統的經濟與效率目標；強調政府公平，對公眾需要負責而不是對公共機構負責，以及公共項目應當對決策和執行負責。我國由最開始的管理型政府到經濟建設型政府到現代的公共服務型政府的不斷轉型與升級，說明了我國政府職能重心由政治統治職能到社會管理職能，由全面社會管理職能轉變為如今的公共服務。說明了政治行政二分法與新公共行政理論對我國政府轉型升級、職能進步的重要影響，且不同時期影響的程度各不相同。

【關鍵詞】政治與行政;公共行政；政府轉型；政府職能轉變

我國從成立之初至今共經歷了兩次轉型，從統治型政府到經濟建設型政府，從經濟建設型政府轉變為公共服務型政府。它不僅體現了隨著我國社會、經濟的進步對政府職能的逐步完善，也體現了我國行政研究的理論探索更加深入。

一、管理型政府與政治行政二分、新公共行政理論

管理型政府作為一種政府的基本形態，管理型政府的行政自覺意識主要來源于伍德羅·威爾遜和弗蘭克·J·古德諾的“政治行政二分”原則。威爾遜“行政管理的問題并不是政治問題，雖然行政管理的任務是由政治加以確定的，但政治卻無需自找麻煩地去操縱行政管理機構。”古德諾的“在所有的政府體制中都存在兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達與國家意志的執行。”更是論證并明確了行政功能的定位。為行政功能從政治功能分化出來提供了依據。

(一)統治型政府。統治型政府主要處于我國改革開放前的政府，黨和政府職能重點是統治職能與階級斗爭。經濟方面，通過計劃經濟體制的實施說明了我國全面控制著社會資源和經濟發展；政治方面，官僚體制與官僚作風明顯，上層領導意志的表達常被認為是國家意志的表達，政府的職能主要集中在表達和執行國家意志，且黨內斗爭和權力的爭奪明顯。政府是全能的統治型政府。它忽略了政治與社會現實的聯系；忽略了人民政治生活的參與；忽略了社會矛盾。

(二)經濟建設型政府。近代以來，社會治理的主題始終是圍繞著政府與市場的關系展開的，管理型政府的社會管理職能也是隨著市場經濟的發展而成長和完善的。隨著我國改革開放的實行，將黨的工作重點轉移到經濟建設上來，我國的GDP不斷增長，市場經濟逐漸在我國建立，導致了社會管理職能從政治統治職能中分化出來并逐漸取得中心職能的地位，政治統治職能僅僅成為了維護社會管理職能的一個必要條件。我國的政府轉變成了經濟建設型政府，政府的行為方式發生了較大變化，政府不再是事無巨細一攬子統管，而是強調宏觀調控、微觀放開，強調間接管理為主、直接管理為輔；最后，政府管理經濟社會的手段也發生了變化，政府對經濟社會事務的管理不再單純運用行政手段，而是綜合運用經濟手段、法律手段和行政手段，并且突出經濟手段在經濟社會管理中的重要作用。經濟建設型政府片面注重經濟與效率的建設，忽略經濟與社會全面的協調，忽略了社會的公平…

我國政府與“政治行政二分”的相同點：第一，我國前兩類政府說明我國做到了“政治行政二分”中的“行政應適度集權”。第二，前兩類政府顯然把黨和政府處于權力支配地位，與威爾遜的“在任何政府中都有一個占支配地位的權力中心”相符。

其不同點是：第一，我國雖確立了全國人民代表大會作為國家意志的表達機關，政府（狹義）和司法機關作為執行機關，但我國政府在現實的政務活動中并未將政治與行政功能分清，就談不上“政治行政二分法”中政治對行政的適當控制。第二，“政治行政二分”中“要想使政府協調運轉…因此只能在政府體制之外的法外制度尋找…可以在政黨內找出這種方法…”我國的執政黨中國共產黨并不是政府體制外的法外制度。

我國政府與新公共行政的相同點：我國政府將政治與行政并未完全分化說明了新公共行政中“政治與行政具有連續性”。不同點：我國以前管理型政府忽略了社會公平，忽略了人民政治生活的參與。

二、新公共行政對服務型政府的影響

我國社會正處于轉型時期。經濟在不斷發展，而社會矛盾卻也在不斷加劇！極端事件頻發。在這個特殊的時期下，人們與社會追求的不僅僅是經濟的發展，更加渴望的是公共物品與公共服務的滿足和社會的公平正義。隨之，政府的改革也進入“深水區”碰到“硬骨頭”，在除了發展經濟之外如何管理完善公共事務，實現公共行政管理現代化，如何緩和化解突出的社會矛盾等重大問題上，新公共行政在一定程度上為我國政府行政體制改革指明了方向。我國是人民當家作主的國家，我國政府的宗旨是為人民服務。然而我國國家與政府在行動上經常是偏管理

而輕服務的。新公共行政對“公共”的強調，提高了公眾意志的地位，闡釋了按公眾意志組建的為公眾服務負責的政府。它提醒了我國國家與政府在實際行動中應符合其性質與宗旨，促進了我國服務型政府的建設與發展。

新公共行政“對公眾需要負責而不是對公共機構負責。政府主要是做市場和個人不能做、不愿做或做不好的事情。以公正立場提供維護性的公共服務和社會性的公共服務。維護性的公共服務主要包括維護市場經濟秩序、保護財產權利和公民權利、保衛國家安全和社會安全，這是服務型政府的基石；社會性的公共服務主要是指完善的社會福利體系和健全的社會保障制度，包括教育、醫療、衛生、環境保護、公共事業和社會保障等，社會性公共服務是服務型政府的主要體現。”

三、總論

我國的政府雖然未采用“政治與行政二分”，但卻對我國政府未來發展轉型有著借鑒意義。第一，我國未來應逐步完善人民代表大會制度，使它真正成為反應群眾意愿，表達國際意志的機關（立法），現代的一些人代會多流于形式，不能很好地反映群眾意愿。第二，政府（狹義）作為行政機關掌握國家意志執行機關不越權，有利于防止政府濫用職權，防止腐敗。第三，政治與行政中，司法行政與政府（狹義）政府的分開有利于我國的司法獨立與公正。

新公共行政提出政府所追求的除了經濟與效率之外，還要并重社會的公平正義。正如有些政治家所說“國家的職責不是發展經濟，不是強大軍事，而是維護社會的公平與正義，保障社會弱勢群體不被淘汰。”

服務型政府是為人民服務的政府，政府為了維護公眾的權利而行使權力。人們通過繳稅來換取政府為自己服務。政府與人民的關系修建類似于服務的生產者與消費者的關系，而與之不同的是政府可能會給繳稅少的那部分人給予更多的關懷，因為他們有一部分是弱勢群體。服務型政府希望維護社會的公平與正義。