城鎮建設用地整理研究

程敏++郭艷雙++史國強

摘要：在土地整理工作中建設用地整理具有相當重要的地位，建設用地整理是指針對城鎮土地利用不充分、不合理等情況，對土地利用權屬、利用方式及強度進行重新調整、理順，從而合理、有序、充分地利用土地的動態過程。本論文為了提高城鎮建設用地的集約利用，通過分析與研究我國城鎮土地利用現狀以及目前開展的城鎮土地整理實踐活動，在參考相關資料的基礎上，闡述了城鎮建設用地整理的相關概念和理論基礎；同時研究了城鎮建設用地整理潛力綜合評價過程，總結城鎮建設用地的整理模式。

關鍵詞：建設用地整理 土地整理 潛力評價 存量建設用地 整理模式

1緒論

1.1研究背景和意義

我國是一個人多地少的國家，而土地是最寶貴的社會資產和自然資源，是國民經濟得以發展的基礎，可以說土地資源的數量、質量以及利用狀況在很大程度上決定了國家的產業結構及經濟發展狀況的好壞。然而，我國很多城鎮普遍存在布局松散、容積率低、生產生活用地缺少功能分區、人均用地量大等問題。針對城鎮這種土地資源浪費、土地利用粗放的現狀，開展城鎮建設用地整理，實現土地從粗放型向集約型利用轉變，緩解日益加劇的人地矛盾，已迫在眉睫。

開展城鎮建設用地整理具有重要的現實意義和戰略意義：有利于促進經濟發展方式和土地利用方式的轉變，從而使得土地的可持續利用與經濟發展相協調；有利于落實國家節約土地的方針、促進土地集約利用；有利于抑制建設用地對耕地的占用趨勢，最大程度地保持耕地總量動態平衡；有利于提高城鎮生態環境質量。

1.2我國建設用地整理現狀

（1）理論體系不斷完善

（2）整理機構逐漸形成

（3）逐步走向制度化、社會化和產業化

（4）整理的廣度和深度不斷加強

2城鎮建設用地整理的相關概念及理論基礎

2.1土地整理概念

土地整理是人類在土地利用中不斷建設土地和重新配置土地的過程①。土地整理是土地管理的重要內容，也是實施土地利用規劃的重要手段，土地整理的內涵和外延都十分豐富，不同的國家、不同的歷史時期，都有不同的要求。

2.2建設用地整理的概念

建設用地整理指針對土地利用不合理、不充分、甚至混亂等現象，對土地利用方式、強度及土地權屬重新調整、理順，以充分、合理、有序利用土地的動態過程②。建設用地整理包括城鎮用地整理、村鎮用地整理、交通和水利實施用地整理、獨立工礦用地整理及其他建設用地整理。

2.3建設用地整理的特點

（1）廣義性

從廣義來看，土地整理的范疇很大，包括一些土地建設，而這些土地建設都有助于提高生態環境質量和土地利用效益。較典型的土地建設有舊城區改造、工程壓占廢地建設、村鎮規劃建設等。

（2）目標的多重性

就我國而言，開展建設用地整理對發展小城鎮建設有很強的推動力，還可促進區域耕地總量動態平衡、城市化水平提高，為建設用地提供不竭資源。

（3）動態性

土地整理的目的、內容及任務，會隨著社會經濟的發展不斷變化，在不同的社會經濟發展階段，有不同的土地整理。

（4）過程的一體性

土地整理應將開發、利用、保護、整治結合在一起，保持一體性。

（5）效益的統一性

土地整理應追求社會、生態、經濟效益的統一，做到社會上可行、生態上平衡、經濟上有效。

2.4建設用地整理的理論基礎

（1）土地經濟供給理論

（2）可持續發展理論

（3）系統理論

（4）人地關系的協調理論

（5）景觀生態學理論

（6）地域分異理論

2.5建設用地整理的原則

（1）實現耕地總量動態平衡的原則

（2）科學性原則

（3）有法律法規保障的原則

（4）與土地利用規劃相統一的原則

2.6影響建設用地整理的因素

（1）社會因素

（2）經濟因素

（3）環境因素

（4）制度、政策因素

3建設用地整理的潛力調查與評價

3.1土地整理潛力概念及內容

土地整理潛力是指對現有集中連片的耕地區域、分散的農村居民點、各項建設用地和未利用土地，進行田、地、水、路、林、村等綜合整治，提高土地利用效率，可增加的各項用地面積③。

土地整理潛力的內容包括農用地整理潛力、建設用地整理潛力、廢棄地復墾潛力、未利用地開發潛力。

3.2建設用地整理潛力因素調查

建設用地整理潛力因素調查應在深入了解不同地區土地利用存在的問題的背景下，根據城鎮經濟社會發展目標，遵循城鎮土地自然規律和市場經濟規律，從可持續、優化、集約化利用的角度選擇相應整理潛力的調查因素，追求經濟、社會、生態效益的統一。

建設用地整理潛力因素調查涉及建設用地的區位條件、交通便利度、繁華度、人口密度、地上附著的基礎設施和公共設施的完善程度、建筑物的容積率和利用率、環境質量的優劣度、各項建設用地內部土地閑置率、整理難易程度、投入規模、限制性等多項指標的調查④。

3.3建設用地整理潛力評價

建設用地整理潛力評價首先應按照土地利用總體規劃的要求，從整理區的實際情況出發，綜合分析土地集約利用的效益、潛力、限制條件等，然后選擇與整理潛力相適應的評價指標并建立指標體系。與此同時，還應確定評價標準，可采用層次分析法確定評價指標的權重，對評價指標進行定量和定性分析與比較；再確定評價指標的理論極值，將極值無量綱化，最后得到整理潛力評價值。endprint

4城鎮建設用地整理模式

4.1老城區改造的建設用地整理模式

城市舊城區的房屋總體呈現低矮、破舊、擁擠的情況，高建筑密度、低容積率，直接導致土地利用效率低。同時，居住環境和生態環境均較差，市政設施和基礎設施也已經老化。為此，對城鎮建設用地進行整理，能有效調整土地利用和產業結構、優化城鎮功能布局、改善人們的居住環境和生態環境、提高城鎮土地利用效率。盡管舊城區有較理想的區位，整理后的土地價格升值空間大。但是舊城區居民較多，搬遷補償和交易成本的費用高直接導致整理的難度加大。因此可采取市場化整理模式，籌集社會資金，通過置換土地的方式鼓勵企業參與整理⑤。

4.2舊工礦改造的建設用地整理模式

我國城鎮中心的土地利用效率普遍較低，究其原因是受到傳統用地制度的影響，很多工礦企業占據了城鎮中心地段，相反部分高科技產業、商貿企業等第三產業卻分布在城鎮邊緣，區位條件嚴格限制了第三產業效益的發揮，為了改變我國城鎮土地利用的“凹”形分布現狀，提高土地利用率，應進行產業轉移和企業搬遷，具體依據土地級差地租效益，使第三產業成為城鎮中心用地結構的主導產業，同時城鎮還應結合自身的功能定位對土地進行合理規劃。

4.3城鎮污染土地政理的建設用地整理模式

所謂城鎮污染土地的整理，不應僅停留在清楚污染物和切斷污染源，還應進行污染源搬遷。例如，城鎮河流受到污染，應搬出對河流產生污染的企業，同時搬離河流邊的居民。盡管通過整理，可以改善城鎮的生態環境和人們的居住及辦公環境。但整理需要大量的資金投入，所以整理的難度很大。可以采取行政化整理模式，即依靠政府的財政投入；也可以吸引企業參與整理，如對參與整理的企業實行稅收優惠政策和提供一定的商業土地開發權等。

5研究總結

城鎮建設用地整理是一項牽涉面廣，歷經時間長，利國利民的復雜系統工程，需要科學系統的理論作指導，嚴格的土地整理法律法規做后盾，科學系統的運作程序來規范。需要根據我國的國情、城鎮的實際狀況，在城鎮建設用地整理的實踐中不斷探索，反復研究，反復論證，反復修正，方能凝練而成。由于水平的有限、實踐的不足，本文只是在理論上對城鎮建設用地整理作了初步的研究，很多方面尚需在以后的實踐中加以充實和完善。

參考文獻

①②③胡振琪.土地整理概論[M].中國農業出版社，2007：2.

④李志超，周世燁.市地重劃模式與借鑒[J].中國土地，2000（7）：23-24

⑤夏顯力，李世平，趙敏娟.城市土地整理研究[J].地域研究與開發，2003（1）.endprint