設施農用地管理中常見的問題及對策探析

馬朝強

摘要：本文是針對設施農用地管理問題的探討。筆者結合了相關的理論知識和自身的實踐經驗，首先介紹了設施農用地的內涵與特點，然后就現階段我國設施農用地管理中常見的問題和相應的對策作出了詳細的分析。

關鍵詞：設施農用地； 管理； 問題和對策

一、設施農用地的涵義及特點

1.設施農用地的涵義

根據《土地利用現狀分類》（GB/T21010-2007）的規定，設施農用地指的是：直接用于經營性養殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產養殖的生產設施用地及其相應附屬設施用地，農村宅基地以外的晾曬場等農業設施用地。

從上述定義中我們可以看到，設施農用地從整體上可以分為生產設施用地和附屬設施用地兩部分內容。其中，生產設施用地指的是農業項目區域內直接用于農產品生產的設施用地，它主要包括以下幾部分：①工廠化養殖、水產養殖池塘以及進排水渠道等水產養殖的生產設施用地；②規模化養殖廠中的畜禽舍（含場區內通道）、畜禽有機物處置等生產設施以及綠化隔離帶用地；③育苗、育種場所，以及簡易的生產看護房用地；④工廠化作物栽培中帶鋼架結構的玻璃或 PC板連棟溫室用地。

附屬設施用地則是指農業項目區域內用來直接輔助農產品生產的一類設施用地，主要包括：①用來存放飼料、農資、農用機具以及農產品的倉庫用地；②硬化晾曬場、生物質肥料生產場地；③動植物疫病蟲害防控、檢驗檢疫檢測以及辦公生活設施用地；④符合“農村道路”規定的道路用地。

2.設施農用地的特點

（1）目的特定。設施農用地的核心目的在于滿足農業生產需要，無論是直接用作農業生產的設施用地還是服務于農業生產的附屬設施用地，雖然建有建筑物和構筑物，但總體上它們都是按照農用地的性質來進行管理的。

（2）臨時性與半永久性。設施農用地中的生產設施具有簡易、臨時的特征，而附屬設施則具有半永久、堅固的特點。設施農用地在屬性上雖然歸屬于農用地，并且也兼具了建設用地的特征，在管理上遵循農用地的管理方法，同時又需要參照建設用地的管理措施，對其用地規模進行一定的控制，確保設施農用地的選址滿足當地農業布局規劃和土地利用總體規劃，盡可能地少占用（最好是不占用）耕地，附屬設施則應當禁止占用基本農田。

二、設施農用地管理中存在的問題

1.缺乏統籌規劃

設施農業在近幾年的時間得到了迅猛發展，而許多地方的土地利用總體規劃和城鄉規劃未能跟上這個節奏，對于設施農用地缺乏有效的統籌和管理，也沒有要求設施農業項目立項。這樣就導致了設施農業項目處于自發性和隨意性狀態，許多項目和村組簽訂協議后就進入到了申報審批或備案的環節，最終導致部分項目布局散亂隨意，項目建設沒有得到有效的規劃管控。

2.違規和違法用地現象較多

許多地區經常出現對設施農用地的違規和違法使用，具體表現為通過審批的少而實際使用多、未通過審批先行建設、改變設施農用地的用途以及修建永久性建筑等。另外，還有一些用地單位對于農業設施建設的臨時使用特征認識不足，在設施農用地上建起了現代化的鋼筋混凝土建筑，先是作為農業輔助用途，然后便堂而皇之地用在了經營農莊、農家樂等經營性項目中。

3.監管存在漏洞

根據國家及各地方政府的規定，用地單位在申請備案時都需要提交農業設施建設萬案，對于擬建項目的設施結構、形態、層數等信息說明清楚。加上部分項目的業主法律、政策意識淡薄，有的甚至只簽協議而不履行實際的責任，這些因素都會給監管帶來困難，進而造成監管上的漏洞。

4.政策資金扶持力度不足

部分設施農業的建設成本高、資金投入量大，而目前各地方的設施農業發展資金主要來源于企業、銀行貸款以及個人資金，政府缺乏相應的政策資金補助，資金短缺已成為制約設施農業發展的一個重要因素。

三、完善設施農用地管理的對策

1.做好設施農用地的合理規劃

隨著農業化的快速發展，各地方在土地利用總體規劃中都應當充分考慮到農業的發展方向，將設施農用地納入到整體的統籌規劃中來。另外，做好設施農用地的合理規劃，還需要對占用的優質耕地強化管理，在保護耕地、合理利用土地的基礎上盡可能地利用荒山荒坡、灘涂等未利用地和低效閑置的土地，避免濫占優質耕地，并且要注意加快實行土壤剝離利用，減少對耕作層的破壞。

2.加強設施農用地的監督

設施農業的規模化生產必須嚴格按照約定履行土地的使用，確保農地農用。為此，國家土地資源部門、農業部門以及各鄉鎮政府都需要將農用地納入到日常的管理工作中來，加強建設過程中的監督管理工作。基層政府應監督協議執行情況，落實土地復墾責任，努力加強日常執法巡查，遵循早發現、早制止、早報告、早查處的原則，對于那些不履行規定開展設施建設和使用土地，以及擅自或變相將設施農用地用于其他非農建設、擅自擴大附屬設施用地規模或分次申報擴大規模的，甚至將設施農用地用作修建休閑觀光、農家樂等商業性設施的項目，應依法嚴肅查處，并追究相關人員責任。

3.加大設施農業發展扶持力度

各級政府應針對轄區內的具體情況，制定優惠政策并提供相應的資金保障，加大對設施農用地的政策資金補貼力度，大力發展無公害設施蔬菜和果品，鼓勵個人以及企業發展現代化、高質量、智能化的連棟溫室，最大限度地提高設施農業抵御自然災害能力和生產效益。同時，在土地利用、土地流轉以及基礎配套設施建設等方面政府都應當給予充分的政策扶持，積極調動設施農業發展的積極性。

結語：農業現代化是我國農業未來發展的方向和趨勢，而設施農業則是現代化農業的主要標志。積極發展設施農業不僅是推動傳統農業向著現代化農業改革的必經之路，更是提高各地區農民經濟收入的重要途徑。在此過程中，各地方政府應強化其統籌、指導作用，按照我國農業部出臺的關于完善設施農用地管理的相關規定，積極監督和管理設施農業的健康、有序發展。

參考文獻：

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