新常態下推進地稅征管工作轉型的研究

李運華 余艷松

摘 要：我國經濟發展進入新常態，是中央對我國經濟發展階段做出的一個重大判斷。經濟新常態背景下，簡政放權力度加大、創新創業激發市場活力、納稅主體不斷增多、稅收法定原則落實，加上以“營改增”為代表的稅制改革即將推行，導致地稅主體稅種不復存在、傳統的“以票控稅”手段缺失，這些對地稅征管工作轉型提出了新要求。該文試結合江西省彭澤縣地稅征管工作實際，從分析地稅征管工作現狀入手，對地稅征管工作為什么要轉型、如何轉型進行研究，提出較為切實可行的對策。

關鍵詞：經濟 稅收 征管 轉型 研究

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2015）09（b）-0209-03

我國經濟發展進入新常態，是中央對我國經濟發展階段做出的一個重大判斷。做好今后一個時期的工作，必須緊緊圍繞“新常態”這一關鍵詞。王軍局長在全國稅務工作會議上對稅收新常態進行了深刻解讀。隨著“營改增”不斷推廣，地稅部門主體稅種缺失，不僅一個時期內稅源萎縮，而且傳統的“以票控稅”手段將不復存在。這對地稅部門征管工作提出了新要求。筆者試結合江西省彭澤縣地稅征管工作實際，從分析地稅征管工作現狀入手，對地稅征管工作轉型的重要性、可行性進行研究，與各位同仁進行探討。

1 地稅征管工作現狀分析

1.1 現代化稅收征管改革穩步推進

稅收征管現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。江西省地稅系統稅收征管現代化進程大致經歷了三個階段。

（1）1997年，國務院辦公廳轉發國家稅務總局深化稅收征管改革方案，提出建立“以申報納稅和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收、重點稽查”的新的稅收征管模式，先在全國的城市和縣城實施，并逐步向農村推進。2010年，我們已基本完成改革任務。

（2）2012年7月26日，全國稅務系統深化稅收征管改革工作會議提出構建“以提高稅法遵從度和納稅人滿意度、降低稅收流失率和征納成本為目標，以明晰征納雙方權利和義務為前提，以風險管理為導向，以專業化管理為基礎，以重點稅源管理為著力點，以信息化為支撐的現代化稅收征管體系”。通過穩步推進，爭取到“十二五”末期搭建起基本框架，并通過持續改進、不斷完善，到2020年建成適應社會主義市場經濟發展要求的現代化稅收征管體系。

（3）2014年以來，國家稅務總局結合黨的群眾路線實踐教育活動，大力開展“便民辦稅春風行動”，先后出臺《全國稅務機關納稅服務規范》《全國稅收征管規范》和《國家稅務局、地方稅務局合作工作規范》等工作規范，立足于現行法律法規，全面梳理相關具體業務事項，對每一個業務事項的流程、環節和操作要求做出了詳細規定。這些規范的制定實施，為稅務機關全面推進稅收征管現代化打下了堅實的基礎。

1.2 主體稅種所占比重過大

以江西省為例，2009年至2013年營業稅占地方稅收的比重一直保持在40%左右。但在全面推行“營改增”之后，地方稅系的主體稅種將不復存在。（見表1）

1.3 “以票控稅”仍是主要征管手段

“以票控稅”就是以企業在經營活動中必須開具或收取發票為主要憑證作為稅收征管的切入點，來監督、管理納稅人及時、足額繳納各類稅款。在目前的征管模式下，發票對保證稅款應收盡收、及時征收起到了積極的作用，是稅務部門征管實踐中簡便和有效的手段。而且，地稅部門代征的基金費也將發票作為前置約束條件。

1.4 信息化應用水平不高

經過多年努力，江西省地稅系統信息化建設取得了長足發展，實現了省級數據大集中，確保了日常征管平穩運行。但毋庸諱言，目前對各類數據進行分析、應用的水平不高，加上各級地稅機關和部門上線的軟件缺乏有效整合，影響了涉稅信息的有效應用。

1.5 少數干部稅收執法水平較低

當前基層地稅干部業務素質參差不齊，部分從事稅源管理的人員年齡偏大，缺乏激情、活力和創新力，既懂政策法規又懂稅收業務、具有較強的計算機處理能力的復合型人才不多，加上稅收政策變化較快，少數地稅干部疏于學習，執法水平跟不上新形勢。個別地稅干部對政策理解不透、自由裁量權過大，存在不作為、亂作為的現象。

2 地稅征管工作轉型的緊迫性

2.1 經濟發展進入新常態，經濟增速降低導致稅收增幅放緩

當前，我國經濟正從高速增長轉向中高速增長，經濟發展方式正從規模速度粗放增長型，轉向重視質量效率集約增長型；經濟結構正從增量擴能為主，轉向調整存量、做優增量為主；經濟發展動力正從傳統增長點，轉向新的增長點。經濟決定稅收。一方面，房地產長期緩慢下降已形成趨勢，對以房地產為主要稅源的地方稅收增長產生不利影響；另一方面，經濟增速放緩，稅收增速也必將放緩。今年1～6月，全國稅收收入59373億元，增長6.3%，與經濟增長基本保持了協調。

2.2 創新創業進入新常態，納稅人戶數激增導致管理難度加大

按照黨中央統一部署，各級政府部門以深化行政審批制度改革為突破口，把簡政放權作為全面深化改革的“先旗手”和轉變政府職能的“當頭炮”。2014年3月開始的注冊資本登記制度改革降低了創業門檻，財稅部門落實小微企業稅收優惠政策，激發了大眾創新、萬眾創業的熱情，隨之而來的是納稅人的大幅度增長。以彭澤縣為例，從2014年5月份開始新登記納稅人出現了爆發式增長（實際征管工作中，稅務登記滯后于工商登記1～2個月），當月新增稅務登記63戶。

2.3 依法治稅進入新常態，稅制改革將導致地稅主體稅種缺失

落實稅收法定原則是黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》對稅收領域提出的重大改革命題。中共中央政治局2014年6月30日審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》，為新一輪財稅體制改革制定了“時間表”。當前已在全國范圍內推出交通運輸業、郵政業、電信業和7個現代服務業的“營改增”，同時建筑業、房地產業、金融保險業和生活服務業“營改增”方案也在加緊制定當中，將于今年下半年擇時全面推出。“營改增”后，作為地方稅主體的營業稅將不復存在。

2.4 信息化建設進入新常態，對稅收管理者提出了更高要求

如今，互聯網已進入大數據時代，網絡、大數據、云計算將“一切”聯系起來，為整個社會開拓了無限的空間。稅務工作如何適應新時代，更好地應用網絡、數據，更好地強化管理、提升服務，也是一個新的課題。在“互聯網+稅務”的世界中，稅務機關不僅要通過各種渠道與納稅人開展互動，還要通過與各部門互聯互通搭建稅務大信息平臺，通過解決征納雙方的信息不對稱、不透明問題，形成與涉稅各方充分交流和相互理解的溝通力。

3 如何推動地稅征管工作轉型

后“營改增”時代，地稅部門必須解決兩大核心問題：一是地稅主體稅種缺失導致地方稅源萎縮；二是“以票控稅”的傳統征管手段缺失。對此提出以下對策。

（1）實現現有稅種管理由“粗放化”向“精細化”轉變。一是全面推廣稅種明細申報。2015年4月份以來，江西省地稅系統實行先登記稅源明細數據再進行納稅申報，增加了房產稅、城鎮土地使用稅等七個稅種明細申報功能，以明細申報替代原有綜合申報模式，為對接總局“金稅三期”打下基礎。二是全面推行個人所得稅全員全額明細申報。全員全額明細申報是個人所得稅綜合與分類相結合稅制改革的必然要求，是全面加強個人所得稅申報等基礎性工作和有效提升個人所得稅征管質量的重要舉措，也是江西地稅部門對接“金稅三期”的迫切要求。三是強化土地增值稅清算，推進以地控稅。加強房地產業稅收管理，加強對房地產項目預征土地增值稅的分類管理及土地增值稅清算日常管理，推進以地控稅、以稅節地工作。四是實行稅源專業化管理。當前納稅戶數不斷增多，一線征管力量相對薄弱。要推進分類分級管理，按照納稅人規模、行業，兼顧特定業務，對稅源進行科學分類，采取相應的管理措施。以“管細大稅源、管深中稅源、管住小稅源”為目標，對不同類型稅源實施有效的專業化管理。對重點稅源實行集約化管理，強化數據分析應用，提供個性化服務。對中小稅源實行行業化管理，把握規律性，突出風險管理。對個體零散稅收實行社會化管理，注重合作性，強化協稅護稅。

（2）實現管理手段由“以票控稅”向“信息管稅”轉變。“營改增”后，地稅部門傳統的“以票控稅”手段將不復存在。大數據時代背景下，稅務部門不可能繼續單打獨斗，需要處理好政府乃至社會各部門之間的關系，需要對這些關系進行有效管理，以確保稅收數據的充分采集。在具體技術上，需要更加關注數據之間的關聯關系。長期以來，信息匱乏一直是稅務部門面臨的一個瓶頸，嚴重制約著當前稅收征管的質量和效率。令人欣喜的是，江西省人民政府發布《江西省稅收保障辦法》，為地稅部門多渠道獲取涉稅信息打開了方便之門。要建立稅務部門主導的第三方涉稅信息交換平臺，形成社會綜合治稅的合力，扭轉“以票控稅”手段缺失帶來的不利影響。以彭澤為例，地稅部門在當地政府的大力支持下，積極探索搭建縣級涉稅信息管理平臺，促進了稅收征管質量和水平的提高。2006年，彭澤縣局率先實行房地產一體化管理，政府要求縣財政、房產、發改委、國土、規劃等部門向地稅傳遞涉稅信息，社會綜合治稅平臺雛形開始形成。2013年，縣政府制定并出臺《彭澤縣涉稅信息交換管理辦法》，將工業園區管委會、城建局招投標辦公室等18個單位納入進來，成立了領導小組，完善了交換平臺。為確保網絡安全，彭澤縣局采取協作單位通過VPN方式向地稅部門單向傳遞信息的辦法。協作單位每年向地稅部門傳遞信息總量在5000條左右。為強化信息應用，地稅部門組織人員將傳遞信息與征管業務系統的信息進行比對，及時跟進管理。例如：地稅部門充分利用礦管部門傳遞的GPS定位測量非煤礦山礦石資源耗用數據，強化礦山資源稅管理，僅2013年就補繳2012年少繳稅款240萬元。結合商事制度改革，大力開展“三證合一”工作，與工商、質監、國稅部門之間強化基礎信息傳遞，參與信息共建，實現數據共享，做到征管底數清楚，牢牢把住稅收征管的第一道關口。強化股權轉讓稅收管理，在工商部門配合下實行股權轉讓信息共享，實行“先繳稅再辦理股權變更”。2015年7月7日，坐落在澎湖灣工業園的江西科為薄膜新型材料有限公司股權整體轉讓給江蘇某公司，公司法人柯秋平單筆繳納個人所得1200萬，成為今年全市股權轉讓稅收的一大亮點。

（3）實現“地稅部門單打獨斗”向“國、地稅聯合辦稅”轉變。2014年起，九江市在彭澤、德安兩縣開展了國、地稅聯合辦稅的試點工作，大力開展國地稅“十聯合”活動，讓納稅人“進一家門、辦兩家事”。彭澤縣采取“互設窗口”的模式，派駐國稅的地稅窗口負責征收隨增值稅征收的個人所得稅、城建稅、教育費附加和地方教育附加，規定在納稅人開具國稅門市發票環節，納稅人取得國稅稅票后再到地稅窗口開具地稅稅票，憑國、地稅稅票才能開具國稅門市發票，杜絕了稅款的流失。同時，將這一規定以公告的形式在國稅窗口公布，取得納稅人的理解和支持。（如表2）

（4）實現由“失信守信一個樣”向“讓守信者一路暢通、讓失信者寸步難行”轉變，提高納稅人誠信納稅意識。

要建立納稅信用等級評價應用機制。一方面要落實涉稅“黑名單”制度，對“黑名單”當事人實施多領域、跨部門的聯合懲戒，強力震懾涉稅違法行為；另一方面要聯合信貸部門開展“稅銀互動”助力小微企業發展等活動，與金融機構在依法合規的基礎上共享區域內小微企業納稅信用評價結果，改進小微企業金融服務，對守信優質小微企業加大信貸支持力度，扶持小微企業發展。通過對納稅人信用等級評價結果運用，褒揚誠信、懲戒失信，促進納稅人誠信自律。（如表3）

（5）實現由“地稅機關大包大攬”向“還權還責于納稅人”轉變。要打破傳統事前全面監管、權責關系模糊不清的稅收管理模式，理順征納雙方權責關系。受理申報之前，納稅人自主確定其應承擔的稅收義務，依法對其履行納稅義務行為負責，稅務機關為納稅人自主履行稅收義務提供便捷的辦稅服務，幫助納稅人理解和遵從稅法，促進納稅人自愿遵從。受理申報后，稅務機關以風險管理為導向，履行納稅評估、稅務稽查等稅收執法職責，依法對納稅服務、稅收執法行為負責，積極維護納稅人的合法權益。稅務機關引導納稅人履行其應盡的義務，是稅務治理方式的一個重要轉變。這種轉變打破了傳統意義上以稅務機關為中心的管理模式，充分尊重了納稅人自主遵從稅法的主體地位，厘清稅務機關和納稅人之間的權利義務關系，明確哪些屬于納稅人該做的、哪些屬于稅務機關該做的，取消納稅人重復報送和不必要的涉稅資料，切實降低納稅成本，減輕納稅人負擔，有助于納稅人滿意度的提高。

（6）實現組織管理結構由“垂直化”向“扁平化”轉變。要深化機構改革，建立與稅源管理專業化要求相配套的征管機構。在辦稅服務廳建立辦稅前臺和辦稅后臺，全面承擔依納稅人申請發起的所有涉稅事項，將征管、法規、收入核算等部門前移至辦稅服務廳后臺，對窗口前臺進行強有力的支撐，形成后臺服務前臺、前臺服務納稅人的模式，為納稅人辦理稅務登記、領購發票申報納稅和減免稅提供更大的方便，提高行政審批效率，減輕辦稅負擔。將稅源管理、風險監控、納稅評估部門整合為風險應對團隊，建立起科學的稅收風險管理方式以及分類分級的稅收管理機制，前臺與后臺工作協調互補、無縫對接。納稅服務、征管部門要落實好全國納稅服務規范、稅收征管規范，打通前后臺。

4 結語

該文通過對地稅征管現狀和面臨的形勢分析，針對“營改增”后主體稅種不復存在導致稅源萎縮、“以票控稅”手段缺失導致征管難度加大這一現實難題，從稅源精細化管理、實行“信息管稅”、加強國地稅合作等方面提出地稅部門征管工作轉型的對策。

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