清末新疆警政發展探析

程一祥 黃林輝

（新疆師范大學歷史學院，新疆烏魯木齊830017）

清末新疆警政發展探析

程一祥 黃林輝

（新疆師范大學歷史學院，新疆烏魯木齊830017）

清末，新疆在清政府“新政”的諭令中籌建警政，最初也只是將保甲制度改換名頭而已，并未引起重視。1910年，新疆當局對警政進行了整頓，制定了一批規章制度，這才使新疆警政的發展完備起來。從籌建警政到辛亥革命，經過了近十年的發展，新疆的警政初有成效。新疆警政的創立也使新疆的社會管理邁向了近代化。

近代新疆；近代警政；社會管理

清朝末年，尤其是八國聯軍侵華后，清政府的統治危機日益加劇，為了維護統治，開始在全國推行“新政”。新政的一項主要內容就是興辦警政。光緒二十八年（1902），袁世凱在保定和天津創辦警政，初有成效，清政府就諭令各省陸續效仿興辦。新疆在這一時期也籌辦了警政，然效果并不明顯。1910年，新疆政府對巡警進行了整頓，這才奠定了近代新疆警政的基礎。

從目前來看，學界關于清末警政，不論是全國警政還是地方警政，國內外的研究成果都比較多，也比較成熟，但關于新疆的警政及相關問題的研究卻并不多。僅在一些論著中涉及一點，難以窺一斑而見全貌。如邢劍鴻《清末新政時期新疆軍事改革論述》，①在論述清末新疆軍事改革時兼顧了新疆警政的建設，但并未深入。孫曉雪《近代新疆警政淺析》②一文側重于對民國時期警政的研究，而對于清末新疆警政建設則是一筆帶過。齊清順《論清末新政——新疆向近代化邁進的重要開端》、吳福環《從洋務運動到“新政”——新疆近代化的開端》、趙云田《清末新疆新政述論》等著述，在研究清末新疆新政問題的同時，也對警政作了簡單的介紹。總體來說，對清末新疆警政還缺乏系統的研究。因此，本文試圖在收集相關資料和吸收前人研究成果的基礎上，初步梳理出清末新疆警政發展的基本情況。

一、清末新疆警政發展概況

新疆建省前，在伊犁將軍府下設撫民同知，撫民同知下設巡檢，分駐各城負責巡捕盜竊，維護社會治安；在南疆實行伯克制的地區設有七品帕察沙布伯克，負責維持地方治安，逮捕兇犯盜賊，其功能相當于警察；在實行州縣制的地區，則推行內地的保甲制度。建省后，隨著社會秩序的恢復，人口逐漸增多，新疆當局在1902年起開始清查戶口、劃分地段，在全疆統一實行保甲制度，企以維持地方治安。

1902年，袁世凱在保定和天津創辦警政，效果顯著，得到了清政府的贊許，同年十月，清政府發布上諭，命令各省籌辦警政。一時間國外的警察制度在中國大地開展起來，新疆也不例外，積極響應，根據新疆實際情況認真籌辦。

1903年10月，新疆巡撫吳引蓀將省城迪化保甲改編為巡警，經費由巡防隊項下撥用，設巡警分局7個，分別為：東北隅分局、西北隅分局、東南隅分局、西南隅分局、中段分局、西關分局、東關分局，分設警棚72處，每棚駐巡兵4名。③這是新疆警政的開端。

1904年，時任新疆巡撫潘效蘇認為，新疆“轄境遼闊，不敷分布，議設巡警兵，以資防御”，④由此拉開了在全疆設立巡警的序幕。1908年，時任新疆巡撫聯魁以巡防步隊可抽調六營額餉，便奏請招練巡警。⑤所奏得到清政府批準，新疆地方警政建設速度加快。據《新疆圖志》卷51“軍制三”記載，新疆省城以外的府廳州縣共39屬，按地域劃分為最要、次要、中要三等，每屬各設巡弁、巡記、教習、巡丁、巡目、巡兵、役夫，39屬共設巡弁兵夫1530名。然而，新疆雖設置了巡警，但效果并不明顯。在此后的六七年間竟未在街面上設站崗值班的巡警，致使時人感慨“名稱雖易而保甲積習未汰焉，故民間僅知有保甲而不知有巡警”。⑥

1910年8月8日，王高升率眾縱火延燒市面，造成重大損失，而省城的巡警卻沒有及時采取救護措施，引起了市民的強烈不滿。王高升縱火事件后，⑦新疆當局也對巡警進行了整頓，仿照西方警察章程完善了巡警制度，在各街配置崗位，將巡警分為甲、乙、丙、丁四班，每日24小時輪班站崗、巡邏、訓練、休息；每日每人站崗6小時、巡邏3小時、訓練2小時、休息13小時，依次輪流，周而復始。⑧又將迪化分為四個區，附設派出所3處，區設區官，并設巡警值班崗位，各巡警分局歸所在區區官管轄。至此，迪化巡警初具規模。

1907年6月，清政府下令在各省設巡警道，以加強對警政的統一管理，推進警政建設。新疆一直未能設立巡警道，但1911年4月巡撫袁大化在迪化設立了警務公所，統一管理全疆警政。警務公所由提法使楊增新任總辦，宋蔭卿、王學曾任會辦，下設司法、行政、總務、衛生四科。司法科掌管督捕拘押及對違反警律之人處罰；行政科掌管行政事務、整飭風俗、維護治安、稽核道路工程等；總務科掌公所凡議定章程、分派官款、收發經費、統計報告等事項，檢查各屬稟報辦巡警成績、監用關防并監管巡警學堂事項；衛生科掌管省城各區之清理街道、灌渠、廁所、市場以及關于醫療、傳染病等一切公眾衛生事項。

為了培養警官和巡警的骨干力量，新疆地方政府還設立了巡警學堂。1909年9月，新疆地方政府在省城迪化開辦高等巡警學堂，第一批共計招生114人，⑨原以三年畢業，但新疆人才缺乏，各屬巡警教習所急需用人，改為一年畢業。

為確保巡警能履行職責、順利開展工作，新疆地方政府還制定了一系列完備的章程，對巡警的職務、權限、賞罰、紀律等都做了明確的規定。主要有：《巡警規條》、《省城各區巡長警賞罰章程》、《巡警職務章程》、《巡長警給假章程》等。

到辛亥革命前，新疆的警察已達2560人，近代警察制度基本在新疆建立起來。

二、警察職責

清末，新疆省警務逐漸建立，警察的職能也日趨健全，尤其是在治安、戶政、衛生等方面有突出的表現，在一定程度上穩定了社會秩序。

（一）治安管理

維持治安管理是警察的首要職責，巡警規條規定，“巡警須各盡除暴安良，保衛地方之義務”。⑩1910年后，新疆當局對巡警進行了整頓，在各街道要口設立巡警站崗值班，各區局在所轄地界進行晝夜值班巡邏，以維持地方治安。在巡查過程中遇有殺人放火、斗毆、強盜、盜竊、誘拐等事件，必須即行拘捕。巡警巡查時沒有特殊情況不得擅自進入民居，如需進入，必須要有區局所開具的局票。同時，為了彌補巡邏站崗警員之不足，又在警務公所下設立騎巡隊，巡邏時每人發給日記小本一冊，鉛筆一支，用于記錄巡邏情況，回到駐地后統一交給隊長，以備核實。

（二）戶籍管理

戶籍管理不僅是治安控制的重要內容，而且也是對基層人民管理的前提。新疆當局頒布了《省城清理戶口規則》，清理戶口分為調查戶數和調查戶口兩種。戶口清查由各小分局就管轄地段分別進行，受上級部門指導，各級官員協助。要求每戶居民懸掛門牌，按照要求填注戶籍冊，注明戶等（上中下）、戶長姓名、年齡、職業等，對寺院、客棧也要求登記報分局，戶籍冊的管理由各區局負責。各戶遇有生、死、婚、嫁、往來、遷移等事，需在三日內親赴所屬區局呈報。由此可見當時對人口的調查是細致入微的，這有利于對民眾的統一管理，也有利于維護地方的治安。

（三）道路交通管理

新疆建省后，迪化作為新疆的省城，由于處在溝通南北疆的咽喉要道上，往來的商旅不絕于路，使迪化成為新疆政治、經濟、文化中心。隨著迪化商業的繁榮和車輛的增多，交通安全也日益重要。1910年，新疆地方當局制定了《省城管理車輛規則》等交通規則，規定了巡警有權查處“車馬爭道、道路不設保護設施，夜間車馬無燈疾馳、毀壞道路橋梁之標識、破壞路燈及于路旁私自開店擺攤等違警行為”。?這些規章制度改善了迪化的交通狀況，促進了城市交通的發展。

（四）消防管理

新疆地處塞外，自古多風沙，尤其是每年夏秋季節，天干物燥，極易引發火災。1910年，王高升縱火燒毀了省城幾百家商戶，給新疆商界造成了巨大的經濟損失。雖然此次事件是人為因素造成，但也與當時的消防設施落后有重大關系。當局對巡警整頓后，制定了《省城消防章程》，在警務公所下設立消防隊，專司消防救火事宜。消防隊設隊長一名，消防夫若干，購置消防設備，經費由警款提供。平日消防隊也時常進行消防訓練演習，一定程度上提高了消防效率。

（五）衛生管理

晚清時期，由于市民對公共衛生的認識不足和政府的管理不到位，致使迪化的衛生狀況十分堪憂。正如當時（1910年）日人大谷光瑞在新疆考察時所記載的那樣：“街道很熱鬧，……但很臟。一旦下起雨來，那才更糟糕，那泥濘的程度簡直難以形容?！?清末新疆當局在警務公所下設立衛生科，掌管各區清潔街道、溝渠、廁所、市場等及關于醫學、醫術、傳染等一切衛生事項。又制定了《省城管理街道規則》，規定：街道之管理以警務公所為監督機關，以各區局為執行單位。在各街巷設置垃圾桶，使住戶得以將垃圾等污穢物投棄于桶內，每日由官設垃圾車拉出城外傾倒于僻靜之處。又規定，凡洗滌器物及一切不潔之水，均須排泄于溝渠，不準隨意傾倒于街道。各區局除了承擔打掃街道衛生之外，還要平整道路、疏浚溝渠等任務。這些舉措有利于城市的公共衛生安全，提高了市民的公共衛生意識，有利于對各種疫情的防控。

除以上職責外，其他如整飭社會風俗、添設路燈、檢查營業、保護公共設施等也由警察負責。

三、清末新疆警政述評

清末新疆興辦的近代警政，是中國傳統封建社會走向近代化的重要內容，清統治者的主觀目的是建立一支準軍事化機構以挽救日趨解體的清政權，但卻并不能阻止滾滾而來的革命浪潮。因此，初創時期的新疆警政呈現出以下幾個特點：

（一）軍警不分

由于當時統治者對軍隊和警察的社會功能認識不清，在剛剛興辦警政時，大多把軍隊直接轉化成警察，以落后的軍事制度來填充先進的警察制度，致使軍警不分，嚴重地扭曲和限制了警察的功能。宣統三年（1911），巡撫聯魁奏稱：“（新疆）將弁學堂畢業生，加授警察功課，查照陸軍警察隊章程，參酌本省情形，編成警察隊一隊，駐扎省城，專司稽查陸軍各營，兼為地方行政司法警察之輔助?！?由于多數巡警來源于軍隊、保甲、團練，沾染了舊軍隊的習氣和作風，致使巡警素質低下，嚴重影響了新疆警政的發展。

（二）警政發展不平衡

由于受所處的地理環境和經費等因素的制約，新疆警政的發展極為不平衡，這種不平衡主要表現在兩個方面：一是省城與一般城市的發展不平衡。清末新疆興辦的警政，大多集中于省城，至于一般的府廳州縣，則極為簡陋。以各級巡警官兵人數為例，如省城迪化共有500多人，而一般的廳州縣城總數也不過幾十人。二是城鄉之間的發展不平衡。一般來說，新疆的巡警相對集中于城市，而在廣大的農村則幾乎沒有設置。

（三）警察法規作用不明顯

清末新疆地方政府在興辦警政時，制定了很多關于警察的法規和規條，但這些法規的內容過于抽象，可操作性差，導致法規的執行狀況均不理想，使得警察法規的實際作用也極為有限。雖然在制定警察法規的過程中，根據本省情形，酌情參照當時中央和內地省份的章程，但這幾乎是生搬硬套內地的警察法規。而且這一時期的警察大多是從軍隊、保甲、團練等舊制度轉化而來的，自身的素質并不高，這也嚴重影響了警察法規的執行。因此，盡管這個時期制定了大量的警察法規，但真正能夠得到貫徹落實且充分發揮作用的并不多。

（四）警察教育計劃難于貫徹落實

警察自身素質的好壞，影響著警政的發展，這一點也引起了新疆地方政府的注意，因此比較重視警察教育和警察的培養，也制定了警察教育計劃，但很少得到認真的貫徹落實，警察教育成效不理想。1909年，在省城迪化成立的高等巡警學堂，原以三年畢業，但新疆人才缺乏，各屬巡警教習所急需用人，改為一年畢業。新疆各地應設的巡警教練所，也因缺乏師資，多未籌設，因此警察教育計劃沒有得到有效的貫徹實施。

清末新疆巡警制度的創立和發展，為新疆引進了先進的近代化管理理念，對社會穩定起到了一定的積極作用，也奠定了民國時期新疆警政的基礎。但是，統治者將舊式軍隊、保甲、團練直接或間接轉化為警察的做法，雖然能在較短的時間內建立一支規模較大的警察隊伍，卻不能迅速組成一套整體效能高的警察機構體系。

［注釋］

①邢劍鴻：《清末新政時期新疆軍事改革論述》，《新疆廣播電視大學學報》，2005年第4期。

②孫曉雪：《近代新疆警政淺析》，《法制博覽》，2014年第10期。

③⑥⑧王樹枏：《新疆圖志》卷40民政一巡警一。見《續修四庫全書》，上海古籍出版社1992年版，第605頁。

④⑤王樹枏：《新疆圖志》卷51，軍制三巡警。

⑦1910年8月8日，陸軍馬隊第一營試署管帶田熙年因言語頂撞將已革退的陜西護兵蔣興奎擊斃，導致哥老會首領、游勇陜西人王高升不滿，遂率眾縱火燒毀迪化大十字商戶數十家，給新疆商界造成了巨大經濟損失。

⑨王樹枏：《新疆圖志》卷42，民政三巡警三。

⑩王樹枏：《新疆圖志》卷40，民政二巡警二。

?王樹枏：《新疆圖志》卷40，民政二巡警一。

?〔日〕大谷光瑞著、章瑩譯：《絲路探險記》，新疆人民出版社1996年版。

?新疆社科院歷史研究所編：《清實錄新疆資料輯錄》（光緒宣統卷），新疆大學出版社2003年版，第534頁。

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