1949年以來(lái)的公務(wù)員薪酬改革漸進(jìn)

麻曉天　張歡

自1949年以來(lái)，中國(guó)公務(wù)人員職級(jí)工資制度歷經(jīng)四次改革和一次調(diào)整。

新中國(guó)成立初期，在公職干部分配上有供給制和工資制兩套薪酬制度，中共進(jìn)城干部實(shí)行供給制，留用人員和新參加工作人員實(shí)行工資制。

1956等級(jí)工資制

1956年6月16日，國(guó)務(wù)院通過(guò)了《關(guān)于工資改革的決定》，將全國(guó)干部的工資分為30級(jí)，全適應(yīng)同一張工資表，同級(jí)別工資相同。為了反映出各地生活成本差異，全國(guó)還被分為11個(gè)工資區(qū)。

參考國(guó)民政府頒布的標(biāo)準(zhǔn)，1946年除“總統(tǒng)”和五院院長(zhǎng)等選任官外，文官總共分為37個(gè)級(jí)別，最高一級(jí)的收入僅為最低一級(jí)收入的14.5倍。改革后減少到30個(gè)級(jí)別，但最高一級(jí)和最低一級(jí)工資收入之差達(dá)到了36.4倍。第一類干部每個(gè)月有20元工資，每高一類工資標(biāo)準(zhǔn)增加3%，20元的工資在當(dāng)時(shí)能購(gòu)買144斤米或100斤面條。

1956年工資改革后，公職人員工資總額增加過(guò)多，農(nóng)村地區(qū)公職人員工資水平比農(nóng)民收入相對(duì)偏高，新參加工作的公職人員工資增長(zhǎng)過(guò)快，與其他行業(yè)人員收入差距不斷拉開(kāi)。

中央曾三次降低領(lǐng)導(dǎo)干部的工資標(biāo)準(zhǔn)，行政人員最高工資標(biāo)準(zhǔn)由1956年的644元降為404.8元，降幅37.1%，最高與最低工資標(biāo)準(zhǔn)的倍數(shù)由28縮小到17.6。

盡管有所調(diào)整，但1956年建立的職務(wù)等級(jí)制度官階差序標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格，建立起了一套官本位體制。

1985結(jié)構(gòu)工資制

等級(jí)工資制在確定每個(gè)人的工資等級(jí)時(shí)是以其當(dāng)時(shí)所負(fù)的責(zé)任、貢獻(xiàn)大小和本人的歷史情況作為依據(jù)。但數(shù)年之后，位高權(quán)重的干部陸續(xù)進(jìn)入老年期，中青年干部逐步擔(dān)負(fù)了重要角色，職務(wù)變了工資待遇卻不變，改革迫在眉睫。

黨中央、國(guó)務(wù)院經(jīng)過(guò)多次討論批準(zhǔn)決定從1985年7月起實(shí)行“結(jié)構(gòu)工資制”，改革規(guī)定機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員工資由四部分組成：職務(wù)工資、基礎(chǔ)工資、工齡津貼以及獎(jiǎng)勵(lì)工資，突出了崗位因素。

基礎(chǔ)工資按工作人員本人生活費(fèi)確定。一個(gè)職務(wù)設(shè)幾個(gè)等級(jí)的工資標(biāo)準(zhǔn)，上下職務(wù)的工資適當(dāng)交叉，每人按擔(dān)任的實(shí)際職務(wù)及級(jí)別領(lǐng)取職務(wù)工資，國(guó)家主席和總理是辦事員工資的10倍。工齡工資按工作年限每年以0.5元計(jì)算，獎(jiǎng)勵(lì)工資用以獎(jiǎng)勵(lì)有顯著成績(jī)的公務(wù)員。

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，1986年全國(guó)職工年平均工資為1271元，黨政機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體為1300元。

1985年的工資改革方案也明確了工資分級(jí)管理權(quán)限，體現(xiàn)了按勞分配原則，破除了論資排輩的觀念，調(diào)整了工資關(guān)系不平衡的歷史狀況。但問(wèn)題也接連暴露：工齡津貼的標(biāo)準(zhǔn)太低未能發(fā)揮應(yīng)有作用；獎(jiǎng)金執(zhí)行過(guò)程中人人有份；過(guò)度強(qiáng)調(diào)職務(wù)對(duì)工資的決定作用造成了高職位的不當(dāng)擴(kuò)張。

1993職級(jí)工資制

1993年開(kāi)始進(jìn)行了以職級(jí)工資制度為主的第三次工資制度改革。改革的主要內(nèi)容是實(shí)行職級(jí)工資制，設(shè)職務(wù)工資、級(jí)別工資、基礎(chǔ)工資和工齡工資四個(gè)部分，并決定建立正常的工資增長(zhǎng)機(jī)制。職級(jí)工資制度也延續(xù)至今。

1993年工資改革的序言提到了要“防止高定級(jí)別、高套職務(wù)工資等現(xiàn)象發(fā)生”。此前的工資標(biāo)準(zhǔn)與部分地區(qū)的生活水平有極大脫節(jié)。1993年工資改革中出臺(tái)了地區(qū)津貼制度，試圖彌補(bǔ)中央所定工資與地方實(shí)際生活水平的差距，還要彌補(bǔ)當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資水平與其他企業(yè)工資水平的差距。

地區(qū)津貼又分為艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼和地區(qū)附加津貼。地區(qū)附加津貼是根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生活費(fèi)用支出等因素來(lái)定，同時(shí)還要考慮公務(wù)員工資水平與企業(yè)職工工資水平的差距。一開(kāi)始就被賦予極重的任務(wù)，但其實(shí)際執(zhí)行并不理想。與此同時(shí)，通貨膨脹導(dǎo)致“工資價(jià)格螺旋”，出現(xiàn)官員“下海”浪潮。

2006規(guī)范津補(bǔ)貼

個(gè)別地方發(fā)放公務(wù)員津貼補(bǔ)貼的名目逐漸失序。中國(guó)勞動(dòng)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)蘇海南介紹，當(dāng)時(shí)專門(mén)就“地區(qū)津貼補(bǔ)貼”現(xiàn)象進(jìn)行過(guò)課題研究，發(fā)現(xiàn)各地擅自發(fā)放的津貼補(bǔ)貼名目達(dá)到300多項(xiàng)。

從1996年開(kāi)始，公務(wù)員平均工資的省際差距開(kāi)始超過(guò)全國(guó)城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資省際差距，并在2004— 2006年間達(dá)到頂峰，公務(wù)員平均工資最高的北京是最低的河南、陜西的3倍多。

因此，2006年工資改革的重要目標(biāo)就定在了“規(guī)范津補(bǔ)貼”上。

2006年的工資改革直接塑造了今天的公務(wù)員薪酬格局。比如“陽(yáng)光工資”、“同城同待遇”以及“限高、穩(wěn)中、托低”等。

“陽(yáng)光工資”與“八項(xiàng)規(guī)定”出臺(tái)后，一些機(jī)關(guān)原先“不上臺(tái)面”的收入被取消或變成“明補(bǔ)”，導(dǎo)致改革執(zhí)行情況并不十分理想。

地區(qū)附加津貼制度一直沒(méi)有建立健全，缺乏一個(gè)地區(qū)之間津貼補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的合理區(qū)間，仍然使各地財(cái)政自行發(fā)放，造成津補(bǔ)貼比重過(guò)高，且地區(qū)之間很不平衡，引發(fā)多方不滿。

2015職務(wù)與職級(jí)并行制度改革的調(diào)整

自2006年工資改革后，公務(wù)員基本工資大約只占全部工資的30%左右，其余70%為各種津補(bǔ)貼。

這次工資調(diào)整的實(shí)際增資幅度并不高，月人均實(shí)際增加300元左右。在中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院劉昕教授看來(lái)，此次推動(dòng)職務(wù)與職級(jí)并行的改革，無(wú)法解決公務(wù)員工資改革面臨的最根本問(wèn)題——無(wú)論是其中存在的基礎(chǔ)工資偏低的問(wèn)題，還是隱藏的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。這更像是在當(dāng)前公務(wù)員士氣低落的情況下做出的安撫之舉，只是一項(xiàng)“臨時(shí)性的修補(bǔ)”。但中國(guó)勞動(dòng)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)蘇海南認(rèn)為：“公務(wù)員工資配套改革分為幾個(gè)層次，一是公務(wù)員工資、福利、社保等制度的配套改革；二是與財(cái)政體制等的配套改革；三是完善公務(wù)員制度等方面的配套改革；四是與其他方面的配套改革。”

在蘇海南看來(lái)，接下來(lái)要將“養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)”思路變成現(xiàn)實(shí)，公務(wù)員建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，與企業(yè)職工處于同一制度框架，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金并軌。

（摘自《南方人物周刊》）