教育體制改革中民辦高校的法律地位

汪筱蘇　支慧

摘 要：改革開放三十年來，我國民辦高校無論是規(guī)模還是質(zhì)量，都已邁上新的臺階。民辦高校的發(fā)展對深化高等教育辦學(xué)體制改革，滿足人民群眾接受高等教育的多樣化需求，培養(yǎng)國家各類適用人才，具有重要的積極作用。我國民辦高校的法律地位也得到了大幅提高，但民辦高校在發(fā)展過程中仍面臨許多問題。比較突出的就是其法律地位與公辦高校相比仍處于弱勢地位，這些問題如不從根本上徹底加以解決，我國民辦高校就不可能享有與公立高校平等的法律地位，二者就不可能在同等條件下展開公平競爭，這不但會阻礙我國高等教育大眾化的進程，而且也會影響我國人才強國戰(zhàn)略的實施。

關(guān)鍵詞：教育體制改革；民辦高校；法律地位

一、民辦高校法律地位的現(xiàn)狀

1.民辦高校的公益法人地位不明顯

近年來我國民辦高校發(fā)展十分迅速，并也有充足的法律依據(jù)，但從現(xiàn)有的法律制度來看，對于民辦高校法人性質(zhì)的界定仍然較為模糊，理論分類也有待進一步明確。民辦高校的公益性法人地位不夠突出。主要表現(xiàn)在：首先，民辦高校的法人性質(zhì)模糊，界定不清。其次，民辦高校法人地位獨立性不強。最后，民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)不健全。

2.民辦高校的法律關(guān)系不明確

我國民辦高校的法律關(guān)系主要體現(xiàn)在民辦高校與政府、教師和學(xué)生三方面的聯(lián)系。

（1）我國民辦高校與政府間的法律關(guān)系。縱觀歷史可看出，民辦高校經(jīng)營運作的市場化與教育產(chǎn)品的公益性并存。政府對民辦高校的過多干涉也可能使民辦高校喪失活力。因作為學(xué)校要接受教育主管部門的監(jiān)督與指導(dǎo)，而國家在進行學(xué)校管理時也只能是一定程度上的干預(yù)。政府對民辦高校管制較多，民辦高校的辦學(xué)自主權(quán)卻有限，而公立高校的強勢地位則十分突出。因而，民辦高校與政府間的這種特殊關(guān)系給實際工作帶來了許多負(fù)面影響，政府對民辦高校要善于利用市場和政府的雙重力量來發(fā)展民辦高校。

（2）民辦高校與學(xué)生間的法律關(guān)系。民辦高校與學(xué)生間的法律關(guān)系主要體現(xiàn)在教育管理過程中，在我國，公立高校對學(xué)生實施的教學(xué)管理行為已被普遍認(rèn)為是一種行政行為。但對民辦高校實施的學(xué)生管理行為人們傾向于認(rèn)為它不屬于行政行為，理由是公立高校代表國家在為社會提供教育資源，其管理性質(zhì)帶有行政公務(wù)色彩，而民辦高校的主體卻是政府機構(gòu)以外的組織或個人。這種認(rèn)識是有失偏頗，民辦高校的學(xué)生管理行為與公立高校是一樣也具備行政行為的構(gòu)成要件。因此，可以納入行政行為的范疇。在辦學(xué)實踐中，要充分認(rèn)識民辦高校與學(xué)生間的法律關(guān)系，以最大限度地維護民辦高校學(xué)生的合法權(quán)益。

二、提升民辦高校法律地位的對策

1.確立民辦高校公益法人地位

要確立民辦高校公益性法人地位，就需在其內(nèi)部運行及外部關(guān)系的處理上保持與營利性法人不同的特殊性。當(dāng)務(wù)之急就是要健全民辦高校的法人制度，要做到以下幾點：

（1）明確民辦高校的法人類型。一方面，將民辦高校明確界定為公益性非營利的事業(yè)單位法人。另一方面，將民辦高校區(qū)分為營利性和非營利性兩種類型，進行分類管理。

（2）規(guī)范民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)。法人治理結(jié)構(gòu)最本質(zhì)的特征在于權(quán)力制衡機制，即明確股東、董事、校長和其他利益相關(guān)者之間權(quán)利和責(zé)任的分配，強化激勵約束，在舉辦者和辦學(xué)者之間建立起制衡關(guān)系歸納起來，這種制衡關(guān)系主要表現(xiàn)為所有權(quán)和決策權(quán)制衡。

（3）健全民辦高校法人治理制度。完善法人外部治理環(huán)境，高校的內(nèi)部法人治理及其治理結(jié)構(gòu)的安排，民辦高校在運行上雖較公立高校具有較大自治權(quán)限，但作為同樣以培養(yǎng)社會主義建設(shè)者和接班人為己任的高等教育機構(gòu)，仍擺脫不了政府部門對其內(nèi)部活動的適度干預(yù)，其法人治理結(jié)構(gòu)的安排也要受到來自法律和行政層面的諸多約束。完善民辦高校法人外部治理環(huán)境，解決民辦高等教育發(fā)展的合法性、公平性和有序性問題，促進和規(guī)范民辦高等教育的發(fā)展。民辦高等教育的發(fā)展與其合法性的確立緊密相聯(lián)，一旦民辦高等教育的合法性得到了確認(rèn)，民辦高等教育就走向繁榮。

2.保障民辦高校財產(chǎn)獨立

獨立的財產(chǎn)是法人制度的支柱之一，也是民辦高校獨立法人地位的要素。民辦高校財產(chǎn)所有權(quán)究竟如何歸屬目前仍然存在爭議，概括起來大致可以分為四種：第一，民辦學(xué)校的財產(chǎn)也與公立學(xué)校的財產(chǎn)一樣，歸國家所有；第二，誰投資，誰所有；第三，當(dāng)前應(yīng)該回避民辦學(xué)校的所有權(quán)問題。應(yīng)允許出資設(shè)立民辦學(xué)校的個人或者企業(yè)在學(xué)校正常運轉(zhuǎn)之后，利用學(xué)校的收費盈余收回出資并獲得利息，待出資人全部收回出資和利息之后，民辦學(xué)校即歸國家所有；第四種觀點也主張先回避民辦學(xué)校的所有權(quán)，由于民辦學(xué)校是投資者的投資增值，個人或企業(yè)收回全部投資和利息之后，民辦學(xué)校仍應(yīng)歸投資者所有。在當(dāng)前市場經(jīng)濟大潮中，民辦高校若不具備完整的產(chǎn)權(quán)，必然會制約民辦高等教育體制改革的進程。因此，擁有獨立的財產(chǎn)后，民辦高校產(chǎn)權(quán)建設(shè)中的諸多問題就會迎刃而解了。

3.實施民辦高校產(chǎn)權(quán)激勵機制

在我國民辦高校產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)過程中，產(chǎn)權(quán)激勵機制的建立是制度安排的關(guān)鍵。完善產(chǎn)權(quán)激勵機制，需根據(jù)（民辦教育促進法）中的“獎勵與扶持”為原則，把“產(chǎn)權(quán)明晰”作為基本要求，可對民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)歸屬作出如下嘗試：一是明確“學(xué)校法人”概念；二是分離學(xué)校的所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)在辦學(xué)實踐中，要強化學(xué)校財產(chǎn)所有權(quán)的登一記，對于任何投進學(xué)校的資產(chǎn)和學(xué)校存續(xù)過程中的資產(chǎn)增值都必須要求登記為學(xué)校財產(chǎn)；三是規(guī)定學(xué)費用途應(yīng)當(dāng)確保民辦高校所收學(xué)費要專門用于學(xué)?；窘ㄔO(shè)、教育教學(xué)、教師工資和日常的運作，可以按適當(dāng)比例提取發(fā)展基金；四是明確“合理回報”與“剩余財產(chǎn)處理”的產(chǎn)權(quán)政策，對于出資人要求取得合理回報的民辦學(xué)校而當(dāng)?shù)暮侠砘貓螅晃迨亲尷谕顿Y人，如果出資人將應(yīng)當(dāng)取得的合理回報，再次投入學(xué)校的話，可將其視為再投入，并計入其總的出資額當(dāng)中，還可依法享有稅收減免優(yōu)惠政策。

三、結(jié)語

目前，我國民辦高等教育的政策地位、法律地位仍然不甚明朗，社會地位不高。有關(guān)民辦高等教育的法律法規(guī)也有待進一步完善，許多實踐問題在有關(guān)法律法規(guī)中找不到相應(yīng)的條款，使我國民辦高校在發(fā)展的同時總要面臨諸多矛盾與困難。在我國高等教育大眾化背景下，國家需順應(yīng)形勢，著力理清民辦高校的法律關(guān)系，保障其社會權(quán)利，明確其公益法人地位，并能在立法、政策、融投資等領(lǐng)域作出新的突破。

作者簡介：

汪筱蘇（1984～），女，江蘇蘇州人，漢族，碩士研究生。

支慧，（1987～），河南商丘人，漢族，碩士研究生。