政府融資中的經濟法定位

秦萌

摘 要：為了提供更好社會公眾服務，在財力暫時達不到要求的條件下，政府會采取向社會融資的方式解決資金問題[1]。隨著我國經濟建議地持續發展，政府融資成為常態。但從實際情況上看，政府融資遇到了一些問題。為了更好開展以政府為主體的融資行為，本文從經濟法的角度對政府融資做了分析。

關鍵詞：政府融資；經濟法；公益性

一、政府融資行為目的

政府融資的目的是并不是贏利，而是為了更好的為社會提供公共服務職能，解決資金不足的問題，擔保上以政府作為信用主體，這一點是與普通商業行為主體最明顯的區別。

政府融資時已經具備了獨立法人的資格，但在實際運營上，政府會設立單獨的營運主體，由政府指派專人管理，獨立負責融資、投資、運營和管理等各項業務。在市場競爭過程中，政府既扮演了市場的參與者，同時，又扮演了經濟政策的管理者和引導者角色。在股權結構，為了更好的服務社會，保持政府的決策執行性，政府的股權占有絕對的比例[2]。融資的部分主要靠向商業銀行借貸，重大項目則會有可能得到國家投資銀行的資金，在借款和利息的償還上，依靠國家和地方的財政撥款。公益性是政府融資的根本目的，可以將其歸結為特殊法人一類，平衡好市場性和公益性之間的關系。具體經濟行為上，融資的資金主要用到基礎項目上，這一類需要的資金數量大，占用的時間長。

二、經濟法規制

成立專門的融資平臺，采用市場化的公司管理。政府的融資平臺以國有控股的公司形式存在，從當前實際上看，也多采用公司化的運營管理[3]。公司應該完全遵循市場的運行機制，政府放棄不合理的約束，在公司保證實現原有目的的前提下，自主管理，擁有獨立的資金使用權，對于出現的問題，也應由公司獨立承擔。公司本身只是政府服務職能的社會化延伸，在當前的社會現狀下具有歷史的合理性。但從長遠的發展下，會出現若干問題，如擾亂市場經營秩序。因此，在制度設計上，定義為以公益性為目的的市場化運作。

完善財政支付制度。現有的貸款償還途徑主要為財政資金的專項轉移。現行的支付制度具在立法不清晰，程度模糊等問題。隨著融資規模的逐年擴大，公共服務領域的絕對數量增多，應該規范政府財政的支付手段，對于貸款的支付主體必須明確，對于逾期不還，要給予必要的懲罰手段，保證財政支付的法律可行性。支付制度要注意與推行的政府分稅制相配合，在保證地方政府有一定財政自主權的前提下，確保中央政府的統一協調。政府融資中，必須有公共財政的理念，所有未來的支出，都必須在公共財政的范疇內完成。

預算管理。在《預算法》中，應明確對于地方政府的解釋。由政府的預算部門，對本地區現有的財政收入和可預見時間段的收入做科學的評估。在政府融資前，把融資的目的，融資的金額，償還期限，對于社會的影響性等指標上交專門的審計機構和人大審議。整個過程要保證在期限內有足夠的資金償還債務。建立償還資金準備金制度。如土地出讓金，財政收入，行政事業撥款等。

加強管理。細化預算的每一個細節，減少不必要的環節，提高監管的力度，將實時檢查和不定時抽查結合起來。對于超過預算的融資行為，堅決制止。對于預算的合理性，融資對象的利息，整個融資期間通化膨脹的影響，是否存在違規融資都應考慮當中，尤其是要杜絕不必要的面子工程。融資公司是政府融資的直接經營管理單位，應建立嚴管的授權管理制度，對其的經營范圍，業務考核，業務方面做出全面統一的管理。與借款的商業銀行協商，對于信譽差、沒有足夠資金還款能力的公司要堅決不給予放貸。對于融資時的低押合同，應包含《物權法》、《擔保法》等法律規定的各種法律要件，對抵押公司必須嚴格進行專業機構的認證。同時，為保障質押權利對應的未來收益能有效落實到被擔保債務的償還，應當要求融資平臺公司在銀行開立專門的托管賬戶，作為出質人收費專用賬戶，以確保未來該類收入均能被債權人銀行所有效管控，銀行能夠對該賬戶進行日常監管。

三、回歸公益性

政府融資必須回歸公益性，不能與其他類型的商業實體做過多的競爭，如果不這樣，有可能擾亂市場秩序。必須過度的融資，導致政府的收支不能及時償還債務，出現債務違約的現象，給銀行帶來大量的不良貸款。嚴管管理從事資金管理的公司，嚴格杜絕政府官員以商人的身份從事市場行為。政府的融資目的是提供給整個社會更好的經濟發展環境，政府是為整個社會服務的[4]。

政府在經濟行為中不能超過法律的范疇，不能干擾法律，政府是引導者，決策的執行者，必須符合經濟法的本質。在宏觀層面上，必須廣泛聽取各方面的建議，接受來自社會各個層面的監督，確保融資后資金的合理使用，對市場干預的正確性，保障市場的經濟自由，競爭活力。

建立嚴格的資金管理制度。作為主要的資金借貸方銀行強化資金的管理。對于政府的償還能力做詳細的評估，對于償還能力弱的政府，限制資金的借出，避免由于財政能力差而出現的債務積累的情況。在法律層面，通過有條文在經濟法新修訂中加入對于政府的債務限制明細，避免出現某屆政府不顧實際情況，盲目過度融資，債務拖欠，本屆政府借貸，下界政府還貸的情況發生。條件滿足的前提下，可以發放地方債券，解決債務償還的問題。這樣可以有效地轉移市場的風險，減少大量利息的產生[5]。

積極吸引民間資本。政府融資相當重要一方面是修建公共工程，為社會資金的進入提供了良好的市場環境。充實的民間資金需要新的投資渠道，給政府融資提供了新的對象。這樣，既拓寬了民間資本的渠道，又不會與其產生競爭，避免了資金的擠出效應。

強化債務管理。首先要對于政府的債務進行透明化管理，建立定期的公開制度，讓政府管理者清楚認識到自己的債務負擔數量，避免盲目的融資舉債。建立與各地政府債務統一管理的系統，對于所有的融資行為統一管理，設立監控級別制度，當達到最高級時，中止融資行為，避免債務規模的無限制擴大。根據各級政府的財政收入能力，設定科學的融資比例，協調好融資總量與經濟規模的關系。

參考文獻：

[1]羅慧明. 地方政府融資平臺的經濟法規制[J].遼寧行政學院學報.2014， 16： 79-81.

[2]裘雪婷. 地方政府融資平臺公司債務融資風險的法律控制[D]. 上海. 華東政法大學， 2013.

[3]陳驍. 經濟法視角下的地方政府融資問題研究[M]. 法律出版社， 2015.

[4]戴傳利. 我國地方政府債務融資監管法律問題研究[D]. 安徽大學， 2014.

[5]孫云. 地方融資平臺去行政化法律制度研究[D]. 安徽大學， 2014.