城市群繪就中國區(qū)域經(jīng)濟新版圖

馮奎

2015年10日12日，航拍陸家嘴金融城地標——上海中心、上海環(huán)球金融中心、金茂大廈、東方明珠

中共十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》），將城市群作為拓展區(qū)域發(fā)展空間重要方式。

《建議》稱，以區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎，以“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶建設為引領，形成沿海沿江沿線經(jīng)濟帶為主的縱向橫向經(jīng)濟軸帶。發(fā)揮城市群輻射帶動作用，優(yōu)化發(fā)展京津冀、長三角、珠三角三大城市群，形成東北地區(qū)、中原地區(qū)、長江中游、成渝地區(qū)、關中平原等城市群。

可以預期，在未來五年，中國的城市群整體上將進入快速發(fā)育的階段，初步成為中國城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。城市群將構(gòu)建中國區(qū)域經(jīng)濟新版圖，充任區(qū)域發(fā)展的主要抓手。

城市群規(guī)劃越來越明確

從“十二五”規(guī)劃到中共中央剛剛頒布的《建議》，城市群在規(guī)劃中的地位越來越明確。

“十二五”規(guī)劃中，城市群屢有提及，但有幾個特點值得注意：

2015年9月25日， 河北張家口市宣化縣的風能光能互補發(fā)電場

一是概念內(nèi)涵相對模糊，帶、區(qū)、群、圈等概念都有提及?！笆濉币?guī)劃中提到，要重點推進太原城市群、皖江城市帶、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)、中原經(jīng)濟區(qū)、武漢城市圈、環(huán)長株潭城市群等區(qū)域發(fā)展等。

二是當時主要是從區(qū)域經(jīng)濟的角度認識城市群的意義。例如“十二五”規(guī)劃中提出，要推動包鄂榆、廣西北部灣、成渝、黔中、滇中、藏中南、關中-天水、蘭州-西寧、寧夏沿黃、天山北坡等經(jīng)濟區(qū)加快發(fā)展，培育新的經(jīng)濟增長極?！笆濉币?guī)劃中還提出，要推進京津冀、長江三角洲、珠江三角洲地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展，打造首都經(jīng)濟圈等等。

三是對城市群的規(guī)劃布局十分籠統(tǒng)與簡略。“十二五”規(guī)劃中提出，要在東部地區(qū)逐步打造更具國際競爭力的城市群，在中西部有條件的地區(qū)培育壯大若干城市群。對于培育哪些重點城市群，“十二五”規(guī)劃并未詳細涉及。

2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）頒布。《規(guī)劃》提出，城鎮(zhèn)化應以城市群作為主體形態(tài)，以大城市為依托，以中小城市為重點。城市群在城鎮(zhèn)化以及在中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局的地位顯著上升。

《規(guī)劃》同時明確了東部地區(qū)三大城市群與中西部若干城市群的發(fā)展重點，突出要發(fā)展京津冀、長三角、珠三角、成渝、中原、長江中游、哈長等城市群，初步勾勒出國家重點城市群的布局輪廓。

此后，城市群規(guī)劃越來越受到重視。

2015年全國兩會上，國務院總理李克強在政府工作報告中提出要制定實施城市群規(guī)劃。2015年4月，國家發(fā)改委印發(fā)《長江中游城市群規(guī)劃》，這是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》頒布后第一個城市群的規(guī)劃。

中共中央在《建議》中，明確提出要發(fā)揮城市群輻射帶動作用，優(yōu)化發(fā)展京津冀、長三角、珠三角三大城市群，形成東北地區(qū)、中原地區(qū)、長江中游、成渝地區(qū)、關中平原等城市群。這也意味著，城市群是“十三五”規(guī)劃的重要內(nèi)容，政策內(nèi)涵清晰，布局合理，發(fā)展任務明確。

城市群發(fā)育越來越成熟

“十二五”時期是城市群快速發(fā)育的階段。在 “十三五”時期，城市群進入趨于成熟的新階段。

“十二五”時期，中國的城鎮(zhèn)化率剛剛跨過50%，城市群發(fā)展迅速。

從城鎮(zhèn)規(guī)模與人口上看，大中小城市和小城鎮(zhèn)的人口增長較快。從城鎮(zhèn)體系上看，大都市周邊的小城市不斷得到培育，城鎮(zhèn)體系還不完善，城鎮(zhèn)密度正由低到高進行提升。從空間結(jié)構(gòu)來看，城市之間的聯(lián)系較緊密，連接城市的基礎設施較完善。從城市分工來看，分工體系開始形成，大中小城市既競爭又合作的關系格局顯露雛形，但大城市的集聚作用多于資源擴散。從城市群增長路徑來看，城市群總體上仍是外延式蔓延，內(nèi)涵式增長剛剛開始。

“十三五”時期，中國城鎮(zhèn)化率將從54%左右奔向60%左右，城市群發(fā)展在整體上越來越趨于成熟。

從城鎮(zhèn)規(guī)模與人口上看，城鎮(zhèn)人口仍處于較快增長的進程中，但速度已有所降低。從城鎮(zhèn)體系上看，大中小城市的協(xié)調(diào)性得到加強，城鎮(zhèn)體系將比較完善，城鎮(zhèn)密度將達到較高水平。從空間結(jié)構(gòu)來看，城市之間的聯(lián)系相對已很緊密，連接核心城市與周邊中小城市的各類交通日趨完善。從城市分工來看，中心城市的集聚與擴散相對平衡，分工體系相對合理。從城市群增長路徑來看，城市群內(nèi)涵式增長將漸漸成為主要特征，城市群的邊界基本確立。

當然，從城市群發(fā)展來看，“十三五”時期，中國的城市群只能是趨于成熟，離真正的成熟階段還有較大差距。特別是我們規(guī)劃了一批超大級城市群，實則只是一個城市較為集中的行政區(qū)域。例如，長江中游城市群面積達到31.7萬平方公里。這個規(guī)模相當于整個日本面積的85%、德國面積的89%。在這個城市群內(nèi)，武漢城市圈、環(huán)鄱陽湖城市群、長株潭城市群都還處于向心集聚為主的階段。目前來看，體制、機制的障礙因素都嚴重影響都市核心區(qū)與周邊城市的聯(lián)系合作，更何況這類跨越省級行政區(qū)的城市群。

因此，類似于長江中游、哈長這類城市群趨于成熟還要有相當長的時間。整體而言，預計經(jīng)歷“十三五”之后的十年，也即達到2030年，城鎮(zhèn)化率達到70%左右，中國的城市群可望進入成熟發(fā)達的高度。

城市群作用越來越綜合

“十三五”時期，城市群的作用將得到更加充分全面的發(fā)揮。

城市群發(fā)展對于拉動與促進國家經(jīng)濟增長的作用，仍然排在最為關鍵性的位置。2014年，長三角、珠三角、京津冀三大重點城市群的GDP 達到10.6萬億元、7.8萬億元、6.6萬億元，分別占全國的15%、12%和10%，總共占37%。一些較小規(guī)模的城市群，也在大區(qū)域或本省經(jīng)濟中占據(jù)重要地位。例如，關中城市群的面積是5.5萬平方公里，只有長江中游城市群的面積18%，人口只有約2300萬。2014年，關中城市群生產(chǎn)總值達11681億元，占陜西全省的66%，在帶動陜西經(jīng)濟發(fā)展，甚至輻射西北經(jīng)濟發(fā)展中仍然舉足輕重。

“十三五”時期，長江中游、東北、中原、關中等一批城市群崛起，還有其他更多的小型城市群不斷壯大，將有力地支撐中國經(jīng)濟的基本面。

城市群的發(fā)展對于引導人口合理分布的作用，越來越受到重視?！笆濉睍r期，一個區(qū)域發(fā)展的熱點是特大城市的人口疏解問題。這個問題的答案就在于城市群的發(fā)展。

河北省近年來人口保持穩(wěn)定，而北京、天津每年人口增長五六十萬，北京在過去的10年之內(nèi)人口增長約40%，天津增長約30%。河北省在北京的人口將近160萬，占北京常住外來人口的 22%。河北省在天津的人口將近80萬，占天津常住外來人口的25%。展望“十三五”，只有河北省的各類城市發(fā)展起來，換言之，只有通過京津冀城市群的發(fā)展，才能讓中小城市提高吸引力，實現(xiàn)河北省就近就地城鎮(zhèn)化。

加速城市群發(fā)展，對于縮小過大差距具有不容忽視的重大意義。這些過大差距主要存在于城鄉(xiāng)之間、核心城市與周邊中小城市之間。例如，一些繁華的特大城市周邊就有連綿不斷的貧困帶。解決這類問題，需要推進城市群不斷發(fā)展。因為在城市群形成與發(fā)展的初期階段，大城市吸納資源的力量強大，對周邊中小城市有“虹吸”效應，極易形成大樹底下不長草的現(xiàn)象。而隨著城市群的持續(xù)成長，大城市的集聚與吸附效應仍然存在，但輻射效應將不斷增強。越來越大的輻射效應十分有利于增強周邊落后縣（市、區(qū)）的產(chǎn)業(yè)功能，增強小城鎮(zhèn)公共服務和居住功能，推進小城市與小城鎮(zhèn)基礎設施一體化建設?！笆濉币獙崿F(xiàn)全面建成小康社會，要讓城市支持農(nóng)村，要解決區(qū)域性整體貧困，城市群的發(fā)展至關重要。

城市群分層越來越明顯

城市分層，城市群亦然?！笆濉睍r期，中國的城市群將出現(xiàn)若干層次。

這些層次至少可以包括五級：世界級的城市群、向世界級沖刺的城市群、國家級的城市群、區(qū)域性城市群以及地區(qū)性的城市群。

世界級與具備沖刺世界級城市群的，目前主要是長三角城市群、京津冀城市群與珠三角城市群。這些城市群處于中國經(jīng)濟最具活力、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強、吸納外來人口最多的地區(qū)。“十三五”時期，這些城市群有望通過創(chuàng)新發(fā)展，加快形成國際競爭新優(yōu)勢，在更高層次參與國際合作和競爭，發(fā)揮其對全國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐和引領作用。

長江中游、成渝、中原、東北、關中等城市群，是國家級重要城市群。這些城市群的中心城市都比較突出，處于國家主體功能區(qū)的重點開發(fā)區(qū)域，且每個城市群都依托著廣闊的腹地，發(fā)展?jié)摿薮??！笆濉睍r期，中國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化仍處于快速發(fā)展階段。上述城市群通過加快新型工業(yè)化進程、布局合理的城鎮(zhèn)體系，將強化城市分工合作，形成更大的帶動輻射力量。

此外，山東半島城市群、遼中南城市群、海峽西岸城市群等，以及一批由相鄰的中小城市組成的如呼包鄂榆城市群、晉中城市群、寧夏沿黃城市群等，也如群星璀燦，將在引領區(qū)域與地方發(fā)展中發(fā)揮重大作用。

城市群治理越來越緊迫

“十三五”時期，城市群將成為城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，將是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要抓手。優(yōu)化城市群的治理，應該成為重要議題。

從國際經(jīng)驗看，一些發(fā)達國家都通過探索城市群的治理模式，來推動城市群協(xié)調(diào)能力建設，發(fā)揮城市群的積極作用。

除了長三角、珠三角等幾個城市群，中國多數(shù)城市群的發(fā)展起步時間不長，且依托于不同行政級別的市、縣、區(qū)、小城鎮(zhèn)，城市群之間的行政協(xié)調(diào)色彩較濃。在這種情況下，我們既要發(fā)揮好行政協(xié)調(diào)的優(yōu)勢，又要注意培育城市群之間的市場協(xié)調(diào)機制。

在推進城市群治理進程中，有幾個重點：

一是繼續(xù)強化城市群內(nèi)部的省市長協(xié)商會議機制，從行政資源上支持城市群協(xié)同發(fā)展;二是強化不同主體的參與，建立不同形式的城市群合作委員會，這些主體包括城鎮(zhèn)政府、企業(yè)、科研院所、媒體、非政府組織等;三是圍繞城市群發(fā)展的重大關鍵問題，如基礎設施一體化、公共服務一體化等，進行科學規(guī)劃，并從行動上力求突破。四是創(chuàng)新合作形式，通過城市群論壇、城市群招商會、城市共同品牌營銷等方式，為城市群內(nèi)的城市、小城鎮(zhèn)的發(fā)展創(chuàng)造條件。

（作者系國家發(fā)改委城市中心學術委員會秘書長）