論生態文明建設基礎工程中的協同治理*
——杭州市生活垃圾分類監管體系的調查與思考

□陳頁 沈亮

論生態文明建設基礎工程中的協同治理*
——杭州市生活垃圾分類監管體系的調查與思考

□陳頁 沈亮

垃圾分類是生態文明建設的基礎工程，在推進中尚存在諸多問題，以杭州現有的“四主體—三環節”垃圾分類監管體系為切入點，深入剖析其在考核評價方式、經費指標壓力、宣傳激勵效果、體系組成架構等多方面存在的問題。在實地調查的基礎上，立足協同治理理論，對于解決當前監管難題提出“成本最優化、激勵針對化、層級監管完善化”的垃圾分類監管體系改進建議，并進行嚴謹的分析和論證，以期對推進垃圾分類工作有所裨益。

生態文明建設 公共治理 垃圾分類監管體系

黨的十八大報告指出：“建設生態文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計”，“加快建立生態文明制度，健全……資源節約、生態環境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局”。①胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗》，《人民日報》2012年11月18日。當前時代背景下，做好環境保護工作，關乎生態文明建設、經濟發展和民生改善，體現了黨的十八大報告大力推進生態文明建設的新要求，是深入貫徹落實科學發展觀、全面建成小康社會的重大任務。垃圾分類是推進環境保護、實現可持續發展的重要舉措，是發展循環經濟的重要環節和內容，是推進生態文明建設的重要環節。進一步推進垃圾分類工作，需要政府、企業、民間組織等社會各界及公民的力量支持，更依賴各個層面協同作用的發揮。

一、國內外垃圾分類監管體系概述

垃圾分類是生態文明建設中的基礎工程。所謂垃圾分類，是指將性質相同或相近的垃圾分類裝置，按照指定時間、種類，將該項垃圾放置于指定地點，由垃圾管理部門予以收取，或投入適當回收系統，從而為可再生資源回收、循環利用奠定基礎。垃圾的科學分類，是垃圾減量化、無害化、資源化處理的基礎。垃圾分類是循環經濟中的應有內容，垃圾分類的一個重要前提條件，就是一些垃圾通過回收還可以再使用，即循環使用。②劉梅：《發達國家垃圾分類經驗及其對中國的啟示》，《西南民族大學學報》（人文社會科學版），2011年第10期。

推進垃圾分類工作，離不開科學有效的法律法規和完善的監管體系。建立行之有效的垃圾分類法律法規，對推進垃圾分類的意義、目的、具體做法進行明文規定，對違法行為處以不同程度的懲罰。各地方根據實際情況，試行一些地方性政策法規以確保垃圾分類的實現。同時，必須建立一套有效、有力度的監管機制，明確監管部門、監管責任和監管職能，確保垃圾分類的順利實施。

從發達國家的經驗看，德國、瑞典、日本都構建了比較健全的生活垃圾源頭分類組織管理體系，各級管理部門設置健全、人員到位、責任明晰，相關主管部門負責垃圾分類工作的統籌規劃和計劃，制定相關法規、政策和標準，社會團體及居民自治組織積極參與。

德國有比較完善的法律法規來保障垃圾分類工作，如《廢棄物處理法》、《廢物分類包裝條例》、《循環經濟與廢棄物處理法》、《可再生能源法》等，并強化配套相關實施條例。德國從垃圾回收到循環應用主要還是通過私營回收公司完成的。由于法規嚴密，執行到位，德國政府通過垃圾分類有效地達到大量有用垃圾資源的回收和利用，加之財政政策的支持，使得參與其中的私營公司盈利頗豐，從而實現環境保護、資源利用，參與公司盈利幾方共贏的結局。地方主管機構都會將新一年的“垃圾清運時間表”和“垃圾分類說明”挨家挨戶地投到各家的信箱，以方便居民遵照執行。居民還可以按時間表的規定時間將舊紙捆扎好擺放在自己家附近的街道邊，以方便回收公司會及時收取。

瑞典的垃圾分類相關法律分為三個層次：一是歐盟制定的法律。二是瑞典環保法典。詳細規定了市議會制定相關法律的程序，規定了各地方政府的責任，為了使垃圾分類工作得到認真執行，專章規定了監督機制，對其目的、執行部門及相互配合等都作了規定。三是地方政府實施細則。瑞典各城市都根據國家法律，制定了適合本地方實際的實施細則，使垃圾分類有法可依。瑞典的垃圾分類監管體系較為完善。瑞典哥德堡市在長期實踐中形成了立法機構（市議會）、執行機構（市再生中心）、監督機構（是環保局）與協助監督機構（警察局），各機構之間責權利的明晰保障了垃圾處理的規范化和高效化。

日本垃圾分類各參與主體的責任十分明確。日本通過法律明確了國家、地方政府、企業和民眾各參與者所應承擔的責任，日本《促進建立循環社會基本法》規定，國家的責任主要在于制訂關于建立循環型社會的基本原則。地方政府的責任則是根據國家制訂的基本原則，采取必要措施，確保可循環資源得到適當的循環和處置。同時，地方政府還有一項重要的職責就是在與國家合理分工的基礎上，制定和實施相關的地方性政策。企業的責任是根據國家制訂的基本原則，采取必要措施，在其經營活動中，盡量減少廢棄物的產生。在原材料成為可循環資源時，企業有責任自行進行適當的循環，或者承擔相關費用，使可循環資源得到適當的循環，并使不可循環者得到適當的處置。公眾與企業一樣，也有責任抑制產品變成廢棄物，當產品成為可循環資源時，有責任促進產品適當地循環利用；并有責任盡可能長期使用產品，使用循環物品。同時，公眾有責任協助國家或者地方政府實施有關建立循環型社會的政策和措施，對企業采取的分類收集措施予以配合，主動為建立循環型社會做出自己的努力。①劉梅：《發達國家垃圾分類經驗及其對中國的啟示》，《西南民族大學學報》（人文社會科學版），2011年第10期。

從我國發展的情況看，當前，我國與垃圾處理有關的法律法規較多，如《環境保護法》、《固體廢棄物污染環境防治法》、《城市生活垃圾處理管理條例》、《城市生活垃圾處理收費制度》、《市容市貌管理條例》、《公共環境衛生工作條例》，但是這些法律法規多為原則上、宏觀上的規定，指導性的、可操作性的內容少，特別是對垃圾分類處理方面的內容需要進一步完善。

北京市垃圾分類工作，根據《北京市市容衛生條例》等，實行統一領導、區縣為主、分級管理和公眾參與、社會監督的原則，加強了垃圾分類管理體系的建設，明確了垃圾分類的主體責任，實施分級管理。明確了“三級管理、四級服務”體系，垃圾分類責任制基本落實，完成了區與區、區縣街鄉責任，社區均按相關責任履行職責。為實現“人文北京、科技北京、綠色北京”的戰略目標，建設宜居城市，北京市委、市政府對垃圾分類處理工作高度重視，借鑒國內外先進經驗，2009年出臺了《關于全面推進生活垃圾處理工作的意見》、《北京市生活垃圾“零廢棄”試點管理辦法》和《北京市生活垃圾“零廢棄”試點單位管理標準》。確定了“一個定位、兩個體系、三個目標”的工作思路，“一個定位”即生活垃圾處理是關系民生的基礎性公益事業。“兩個體系”即著力構建城鄉統籌、結構合理、技術先進、能力充足的生活垃圾處理體系和政府主導、社會參與、市級統籌、屬地負責的生活垃圾管理體系。“三個目標”即“增能力、調結構、促減量”。進一步加強垃圾分類綜合監管體系的建設。

上海市根據《城市生活垃圾管理辦法》、《上海市市容環境衛生管理條例》等法律、法規，出臺了《關于進一步加強本市生活垃圾管理的若干意見》，提出堅持政府主導、社會參與，城鄉統籌、科學規劃，環境優先、資源利用，分級負責、屬地管理等原則。完善市、區縣、街（鎮）三級垃圾分類管理體制，形成市級統籌全市生活垃圾管理技術、標準、政策及物流。區縣負責所轄區域生活垃圾收集、運輸、處置工作，承擔相應費用；街（鎮）組織發動市民群眾、社會單位積極參與生活垃圾分類管理的工作格局。為了進一步做好垃圾分類工作，上海明確和完善了生活垃圾減量化機制的總體思路。構建政府規范、部門執法、企業自律、群眾監督、全民參與的生活垃圾全方位減量化保障體系。2015年，印發了《關于開展上海市農村生活垃圾全面治理工作的實施意見》，提出了2015年至2020年的工作路線圖。將進一步健全農村生活垃圾治理管理體制，完善經費籌集機制，穩定農村保潔隊伍，建成安全高效收運體系，實現100%行政村生活垃圾分類處理、有效收集和無害化處理。

廣東省較早成立監管機構，法規標準的制定較完備，考評制度較健全，構建了多層監管體系。《廣東省城市垃圾管理條例》明確了城市垃圾治理的責任主體及權利義務，提出了對垃圾治理規劃編制、垃圾收集、處置設施建設等的規定。在垃圾處理領域，廣州是全國實行監管規范化的領頭羊。2012年成立“廣州城市廢棄物處理公眾咨詢監督委員會”，在市一級層面讓社會公眾充分參與城市廢棄物處理和全過程監督管理。①吳氏如霞：《深圳市生活垃圾處理監管體系研究》，碩士學位論文，華南理工大學，2014年，第8-10頁。

杭州市是全國首批開展垃圾分類試點城市之一，從最初的卓有成效到現今全方面遭遇瓶頸期，垃圾分類的困境值得思考。然而從技術支持、經費支持、主觀支持等三個方面都無法挖掘出影響垃圾分類成效的根本原因：技術支持方面，垃圾焚燒、垃圾發電、垃圾肥料化等諸多先進技術為垃圾分類的后期處理提供了廣闊的平臺；經費支持方面，垃圾分類的工作經費在過去五年一直非常充足，不僅垃圾桶、垃圾袋配備齊全，對于志愿者的獎勵也持續不斷；主觀支持方面，杭州市政府推行過不少諸如“垃圾分類三年計劃”的舉措，對于教導員的培訓等環節也盡善盡美。作為貫穿和引導這三方面因素的重要線索，政府監管在垃圾分類中起到了舉足輕重的作用。因此，本文聚焦于杭州市垃圾分類監管體系，希望從中探索出阻礙垃圾分類進程的癥結所在。

二、杭州垃圾分類監管體系存在的問題

為了深入解析杭州垃圾分類監管體系存在的癥結，筆者歷時8個月，通過深入實際、深入基層、深入一線的調查研究，結合數學分析和理論探討，得出杭州市垃圾分類監管體系是一種層級管理架構，其核心機制可以概括為“四主體—三環節”，即“杭州市城市管理委員會—各城區城市管理委員會—各社區居委會—居民”，而每個環節都不同程度地存在著問題。

（一）市區—城區

1.現有考核評價缺乏穩定性

杭州市小區數量龐大，市城管委在對各個城區進行考核評價時，面臨“總體數量大，抽查數量少”的局面，導致每月考核結果的偶然性很大。一方面，通過數據分析發現，依據現有評分細則，個別社區評價指標的好壞可以大幅度影響所屬城區當月的綜合排名。例如拱墅區在2014年10月份的綜合排名為全市第七，如果其中一個社區的“兩率”②“兩率”指的是垃圾分類工作的分類正確率和投放正確率。指標提升1%，則拱墅區的排名就可以上升到全市第二；另一方面，通過實地考察發現，抽查社區時通常選擇個別垃圾桶進行考核，使得抽查過程本身具有較大誤差。然而通過對2014年4-8月五個主城區得分情況分析（見圖1、2）發現，“兩率”扣分對垃圾分類工作得分的整體走勢影響很大，現有的垃圾分類考核評價方式缺乏穩定性和準確性，無法客觀真實地反映成效。

圖1 五城區月度綜合得分折線圖

圖2 五城區月度綜合得分折線圖（排除兩率扣分后）

2.經費控制與指標提升矛盾

杭州開展垃圾分類之初，是旗幟高舉、轟轟烈烈的，在基礎配套設施和垃圾袋發放等環節上投入了大量的經費。然而幾年施行后，總體成效并沒有達到預期目標；與此同時，公眾對于經費指向不明、垃圾袋過度浪費等問題一直高度關注。隨著“五水共治”、“三改一拆”等系統工程的不斷涌入，政府部門不可能單一地投入垃圾分類工作。因此，市政府在近期以及未來，會大幅度縮減向城區提供的垃圾分類經費，同時提升垃圾分類部分考核指標，這意味著城區將承受更多的工作壓力，工作效果也更難呈現（見表1）。

例如，市城管委對于各個城區自行檢查的指標，2014年要求城區每月抽查30%的小區，這意味著一個小區三至四個月才會被檢查到一次，而大多數城區習慣于采用等概率隨機抽樣方法，這使得部分人力物力浪費在表現出色的小區上，表現較差的小區又容易缺乏“重點監督”而產生懈怠；雖然有時會根據實際情況進行“反復查”和“重點查”，但普及程度低，系統不完善，針對強度弱。

2015年最新公布的考核指標中，每月自行抽查率大幅提高到100%。這種全覆蓋的方法初衷雖想解決抽查頻率太低導致的抽查效果欠佳問題，卻在實際操作中遇到了難題。城區城管委分管市容環境衛生的人員有限，無法承擔突增的三倍工作量。一方面，原本在抽查過程中可以和社區工作人員溝通交流以解決問題的時間被壓縮；另一方面，部分檢查任務不得不由夾在城區和社區之間的街道辦事處承擔，使整個監管體系變得更為雜亂。

表1 2015年前后垃圾分類工作經費與指標要求的變化

（二）城區—社區

1.管理責任不對口

對多個城區管理部門調研后發現，杭州市社區的垃圾分類工作，大部分是由所屬的社區（居委會）負責，而街道、社區（居委會）又由所屬城區城管委指導垃圾分類工作，在這種層級關系下，信息和責任鏈環環相扣，各項工作較容易開展；而小部分社區的垃圾分類工作是由匹配的物業公司來負責，但物業公司是不受城管委管轄的，這就使得信息和責任的傳導出現障礙，很多工作都不能如愿得到實施。

2.信息傳達不通暢

城區與社區之間的各方面信息傳達不通暢，例如，在實地調研中，某社區負責人反映，他們根本無法看懂杭州市垃圾分類官網上的檢查通報，扣分含義并不能準確獲知。經過進一步交流，得知社區從未知曉《杭州生活垃圾分類考核評分細則》的具體內容，這一現狀也在后續的調研中得到了證實。由此可見，城區并未就如何檢查與考核等方面給予社區有效的信息和充分的指導。

（三）社區—居民

1.資源配置不合理

社區（居委會）中負責環境衛生的往往只有幾人甚至一人，即使在垃圾分類方面有很好的想法和創意，諸如每家每戶定點跟蹤計劃、綜合評優評獎計劃等，一人面對幾千人的監管工作量使得具體實踐常常擱淺（見表2）。人員缺乏是常態，經費減少是趨勢，沉重的負擔讓社區服務人員看不到走出垃圾圍城的希望，垃圾分類全覆蓋這一宏偉遠大的目標壓在他們的肩膀上，轉變為難以喘息的負擔。

表2 各監管環節的工作量對比

2.后期處理不匹配

居民完成垃圾分類之后，在后期處理上，社區中存在兩種令人擔憂的現象：

一是社區保潔員有時候會將半桶分類很好的垃圾和半桶分類很差的垃圾混合在一起，以謀求工作上的便利和快捷。盡管社區有過強調和教育，但是依舊無法改變這種局面；

二是清潔公司垃圾直運車，當廚房垃圾回收車達到時，社區內所有廚房垃圾桶內的廚房垃圾都會一并倒入。

這意味著部分社區居民的垃圾分類成為徒勞，前端分類和后期處理的矛盾也一直被居民詬病。

3.宣傳對象不全面

調研中發現社區垃圾分類宣傳和管理對象更多是老人，這類人群也是當下垃圾分類工作積極性和實踐性最為突出的，針對他（她）們的宣傳空間已經很小。相較而言，中青年群體和小孩群體對于社區的歸屬感較弱，垃圾分類的意識較低，他（她）們更需要在社區以外的平臺上受到指導。

4.其他輔助措施的問題

垃圾分類是一個龐大的系統工程，除了管理部門、清潔運輸部門等，還需要全社會的積極融合。當前社區內的輔助措施有如下問題：

一是智能回收平臺運行不完善。在下城區積極推廣的智能回收平臺是一個由社會企業承包的業務，企業自行設計并制造智能回收機器擺放在各個社區里，用于回收廢舊玻璃瓶、廢舊手機、易拉罐等物品進行再利用。居民可以根據投放不同的回收物品獲取相應的積分，最終一定的積分可以換取獎勵。智能回收平臺在個別社區確實取得了成效，但在部分社區卻存在令人擔憂的情況——有居民反映他們投放物品幾個月來，自己卡內的積分一直為零。對于這個現象，政府部門并不能進行直接監管，社區服務人員曾多次聯系相關企業負責人，企業卻一再推脫。

二是拾荒者缺乏合理編制與管理。拾荒者是社區里的常客，他們以回收廢報紙、廢舊家電等物品謀生，無疑是垃圾分類工作中起到重要作用的人群。政府部門曾有過劃分區域、分配任務、收編拾荒者的想法，然而后續工作卻沒有進一步落實。

圖3 成本優化概述

三、完善杭州垃圾分類監管體系的建議

為了解決杭州垃圾分類監管體系中存在的問題，必須進一步加強多元主體的協同治理。所謂協同治理，是指政府、非政府組織、企業、公民個人等社會多元要素相互協調，合作治理垃圾分類等社會公共事務，以追求最大化的治理效能，最終達到最大限度地改進公共衛生和增進公共利益之目的。針對上述問題，筆者結合協同治理理論和數學建模提出以下改進建議。

（一）成本最優化

1.評分細則的優化

管理部門之間的信息交互和監督管理依賴于彼此監管考核的科學性和準確性，以市區對城區的評分細則為例，偶然性過大的同時忽略社區的基本差異，使得考核評價的結果缺乏公信力，從而進一步導致市區和城區之間的信任程度下降，工作復雜度提高，即信息成本增加。為此，本文希望在源頭上對評分細則進行優化。

對于分類達標率中涉及的“未達到75%，每降低1%扣1分”進行改進，應當使得社區“兩率”數據與標準指標的差異大小和扣分多少形成正比。另外，對于投放正確率和分類正確率的扣分權重應當加入政策調節因子，使得評分標準可以根據分類成效和政策需求不斷調整。

2.志愿者隊伍的有效利用

任何公共事務都離不開公共團體的參與，垃圾分類也是如此。志愿者通過自己學習相關知識或主動接受相關培訓，然后在基層中間發揮、實踐。相比于常規教導員的培訓管理需要層層遞進，程序復雜，他們的存在有效減少了層級之間的交易成本；社區在假期利用學生志愿者幫助檢查住戶的垃圾分類情況，極大地減少了層級之間的信息成本。①陳蘭芳、吳剛、張燕、張儀彬：《垃圾分類回收行為研究現狀及其關鍵問題》，《生態經濟》，2012年第2期。在其他諸如知識普及、積極性調動等方面，志愿者都能做到管理部門之間信息成本的優化。在調研中某城區垃圾分類負責人曾這樣說：“志愿者必定是一個神圣的群體，在某種意義上應該得到足夠的認識，宣傳的經費可以省，垃圾袋的經費可以省，但是對于志愿者的獎勵和肯定是不能省的！”

作為管理部門，僅僅把志愿者視作義務勞動群體是不夠的，志愿者不應當只是臨時工的概念，而需要挖掘其中的可持續性價值。政府部門應當充分發揮志愿者的能量，把志愿者的地位提升到一定高度。在電視、報紙等市級平臺上可以看到一些社會名人作為垃圾分類大使進行宣傳，同樣也應表彰普通老百姓中的志愿者代表，讓他們走上更高平臺的熒幕，用他們鮮活的實際經歷感染更多的人，從而帶動公眾對垃圾分類的積極性。

（二）激勵針對化

除了信息交互，管理部門層級之間也依靠激勵機制的紐帶來聯系。本文從如下三個方面提出針對性策略，將人群和社區按照客觀特征和具體表現分類，賦予針對化的管理，以強化激勵機制的作用，最終提升垃圾分類積極性。

圖4 激勵針對化概述

1.群體針對性策略

未來的垃圾分類工作不應當是過去幾年那樣全面鋪開、一視同仁地管理，對于不同年齡的群體，應當有各自的側重點和突破口。

對于老年人群體，發揮“銀發一族”的作用，推廣類似“模范老人”的評選。利用老年人平日生活集群式、閑暇時間較為寬裕以及傾向于和身邊老年人比較的特點，產生“以點帶線，以線帶面”的效果。老年人往往在垃圾分類的科學理解上缺乏認識，因此需要更多采用集群效應來調動積極性。

對于小孩子群體，發揮“紅領巾”的精神，推廣類似“金獎銀獎少年”的評選。以小學為例，把各個小學和其學區內的社區相結合，形成垃圾分類合作關系。一方面，利用家校互聯平臺，學校給孩子布置在家中充當小主人完成垃圾分類的小任務，讓孩子增強體驗；另一方面，在假期中，讓孩子作為社區的志愿者，調查各家各戶的垃圾分類情況，分發宣傳冊，用孩子的熱情和真誠豐富社區的管理手段。最終，給予孩子一定的考評，通過學校層面給孩子頒發榮譽，進一步提升他們的積極性。

對于中青年人群體，發揮“中堅力量”的價值，推廣類似“黨員先鋒隊”的評選。利用機關事業單位、公司企業中的群眾工會組織，滲透垃圾分類的重要性，可以舉辦一些企業工會之間的垃圾分類相關活動和比賽。對于黨員同志等特殊群體，一定條件下甚至可以把垃圾分類的考評和其本職工作的先進評選相掛鉤，只有將垃圾分類的意識上升到這樣的高度，而不僅僅是輔助宣傳，才能真正起到激勵作用。①姜朝陽、周育紅：《論城市生活垃圾分類收集中的公眾參與》，《環境科學與管理》，2009年第12期。

2.社區針對性管理策略

城區面對其管轄范圍內龐大的社區數量，應當具有針對性地管理社區，對于在垃圾分類表現上具有不同特點的社區給予對應的管理策略，從而給予不同社區不同的激勵，使得各個社區能夠共同進步。歸類是針對性管理的重要前提，本文利用杭州市垃圾分類官網上的檢查扣分通報作為歸類依據，利用數學建模方法，首先采用因子分析，將所有具體的扣分指標轉化為兩個因子：“居民行為扣分”和“社區服務扣分”。

其次結合市政府重點考核的“兩率”指標，總共分為投放正確率、分類正確率、居民行為扣分、社區服務扣分四個指標根據實際情況將所有社區分為N類，而每次新抽查的社區又可以通過判別分析歸入任一類別。選取2014年10月共123次檢查記錄作為樣本，利用聚類分析將其分為六個類別（見表3）：

表3 社區歸類化結果

結合新檢查情況，進一步分析如下：

A：四項指標都是所有類別中最好的，可以被認為是先進社區或是模范社區的選擇范疇；

B：兩率均值都未達標，兩個扣分也略有偏多，但整體上垃圾分類的工作還是比較全面地開展，在原有的監管和引導力度上稍有加強就能在未來看到成效。

C：典型的四項指標均較差且分類正確率尤其低的社區，改進的重點應該放在宣傳正確識別廚房垃圾并積極付諸實踐這個環節上（如組織教育培訓班、發放教育手冊等）。

D：和C類似，都是屬于各項指標都存在問題的，但監管的重點應著眼于對投放過程的指導，首先做好基礎的設施配備工作，并在教導員和志愿者的幫助下積極指導居民正確投放。

E：兩率的均值都恰好達到達標線，兩個扣分項目也都較少，并且包含的小區數量也是最多的，因此可以視為表現良好、值得鼓勵，同時具有一定提高空間的社區。

F：這完全是一個特例，及綜合表現特別差，幾乎等同于沒有垃圾分類，是屬于在根源上和基本問題上就需要狠抓的類型。

最后，對于每次新的檢查結果，可以判別分析將其納入所屬類別（見表4）：

表4 新檢查社區判別結果

以上是選取了2014年11月第一周五個主要城區共10個社區的檢查情況，利用數學軟件易得到他們各自的所屬類別。可以看到，除了C和F兩類比較特殊的情況外，其他5個類別都有所涉及，體現了之前的聚類分析效果較好，同時也可以根據判別分析的結果相對應的采用上文提到的針對性策略和部署。

3.抽查針對性策略

首先，對于城區抽查覆蓋率100%的要求看似提升效率，實則帶來更多問題。應當采用相對緩和的節奏，例如每年抽查覆蓋率要求增加10%，通過逐年的調整起到循序漸進的效果。

其次，在具體的抽查方案上應當有系統性規范化的針對性策略，本文嘗試提出一個免檢機制優化策略，并希望找到一個相對統一的模型可以適用于所有城區，盡可能讓所有城區進展都比較同步，并且能夠較穩定地求得免檢機制的周期。最為關鍵的是可以使得抽查的人力物力從表現較好的社區向表現較差的社區轉移，從而抓住主要矛盾。

具體而言，每次抽查選取一定比例的社區作為待免檢社區，這些社區被平均分配到未來三周之內再次抽查，若這些社區能在連續兩次抽查中均達到一定排名，則該社區免檢。

在此補充說明選擇未來三周平均分配二次抽檢的理由：

（1）不能使每周的抽查占用過多的名額做二次抽檢，從而耽誤常規檢查的節奏；

（2）不能讓社區明確知道二次抽檢的時間而要體現暗查的作用，所以選擇三周范圍隨機不確定具體二次抽檢時間；

（3）首次檢查的第一周加上未來三周內的二次檢查可以保證每個社區的評價都在一個月內完成，這是一個相對適宜的時間跨度也會有利于城區工作的配合。

筆者還對免檢機制優化策略采用復雜而細致的數學推導進行了建模，對模型中的參數利用數值分析、假設估計、模擬檢驗等數學方法結合MATLAB等軟件工具得到了穩定性較好的結果。政府管理部門只需要輸入每一次檢查數據，計算機就可以自行計算告知下一周期需要檢查的社區列表，極大地簡化了工作量。這一創新機制在經杭州市環境科學研究所的專家閱讀后，得到了充分的肯定，認可了將此想法應用于杭州垃圾分類實際監管的可行性。

（三）層級監管完善化

圖5 層級監管完善化概述

1.橫向完善

政府在監管事務中發揮社會多方的效能，在利益和成本的出發點上是具有積極作用的，但目前垃圾分類監管體系在部分落腳點上不夠嚴謹，反而造成了利益和成本的弊端。

政府尋找社會環保組織和企業加入垃圾分類的大家庭，把部分可回收垃圾的職責給予委托，卻在后期的管理上有所疏忽，行使義務、行使管理、行使責任的三條主線規劃不夠清晰。具體的合作內容以及委托代理關系需要更加透明化，這樣才能使得遇到問題時有更加清楚的交代。

例如拾荒者的編制問題這不單單是“市級部門—拾荒者”這樣簡單的對應關系，其中很多工作內容是需要城區、社區甚至其他類型的組織單位一起配合的，最初聯系多方代理人達到共識和管理分配看似需要更大的信息成本，卻可以在長期帶來持續的效益。①周小梅：《從政府對拾荒者的管理看城市垃圾分類收集》，《價格理論與實踐》，2005年第9期。

2.縱向完善

作為目前最為主要的監管體系，“市區—城區—社區—居民”的縱向傳導機制應當保持其核心地位，但需要在每一個細節關系上得到完善，從而使得信息交互更為通暢，最終監管的成效應當在傳導機制中形成反饋效應。當下，前兩個監管關系在諸如跟蹤調查、考核評比等環節都已有較為完整的機制，然而在大多數情況下，第三個監管關系往往收效甚微。從工作量比例中可以看到，在垃圾分類全覆蓋的大背景下，社區對于居民的監管考核往往是“心有余而力不足”。

舉例而言，本文在實地走訪的基礎上提出了對東新園社區做法的改進措施：垃圾分類全覆蓋的局面是無法倒退的，但可以考慮先在監管考核環節重點落實部分住戶，而在宣傳、實施等其他環節依然保持全覆蓋的要求。在一定時間內，對于特定的住戶群體（如某幾幢、某幾個單元）進行完善的監管考核，一方面提升這部分特定群體的垃圾分類意識和主動性以帶動他們周圍的人，另一方面可以不斷總結監管考核方法的優缺點用于下一期的實踐。綜合來看，使得整體垃圾分類的效果循序漸進。這本質上是一種“先分蛋糕，再做蛋糕”的理念，微觀上，層級之間明確責任關系、職責分配以及利益考量，但在宏觀上，不制定過于嚴苛的硬性指標，而是采用保證基礎的前提下鼓勵多做。由此做法，監管體系下的每一個成員都無法獲知最終“蛋糕”的大小，但他們可以秉持著“多做多得”的出發點把最初簡單的工作發展為復雜化、高效化、多元化的格局。

具體做法是，從社區來說，首先選擇某一片區域內的住戶，對他們進行跟蹤監督、耐心宣傳甚至是現場指導；從市區和城區來說，在抽查該社區時，就在該區域內抽取一定的垃圾桶作為檢查樣本，并在結果中準確注明（例如XX幢樓下垃圾桶投放正確率XX）。如此一來，社區可以根據檢查結果追蹤到相對較小范圍的住戶，并在下一步監管工作中強化發現的問題。經歷幾個周期之后，就可以把該區域的成效作為借鑒和標桿，逐步在社區其他區域鋪展開來。

結語

生活垃圾分類是垃圾減量化、資源化、無害化的重要前提，有利于推動垃圾后期處理成效，關乎資源節約、環境保護、生態建設和經濟的可持續發展。杭州市從2010年起實施垃圾分類至今，一直走在全國前列，取得了一定成效，但也面臨著許多困境，導致垃圾分類進程難以持續有效地推進。城市生活垃圾分類工作離不開政府部門的引導、監督和管理，而多級管理部門的層層遞進和互相配合更是提高效率的重要因素。

筆者通過大量的實地調研和數據分析，對杭州市垃圾分類監管體系進行研究，發現該“四主體—三環節”監管體系存在著如下問題：市區與城區之間考核評價缺乏穩定性、經費控制與指標提升相矛盾；城區與社區之間管理責任不對口、信息傳達不通暢；社區與居民之間資源配置不合理、后期處理不匹配、宣傳對象不全面、其他輔助措施也存在問題等。對此，筆者從協同治理的視角，提出了“成本最優化、激勵針對化、層級監管完善化”的改進建議。然而，垃圾分類的監管是一項龐大的工程，要真正提升監管成效及促進監管體系健康平穩運行，不僅需要從制度入手，提出全方位的完善措施，也需要積極調動社會各方的力量，共同監督和參與垃圾分類。

責任編輯：薛 鵬

*本文系浙江省第八期科技創新項目暨新苗人才計劃立項課題“杭州垃圾分類監管考核體系及其拓展的研究”（6857）的階段性成果。

作者陳頁，男，浙江大學；沈亮，男，浙江大學（杭州 310058）。