改革開放以來黨的建設制度改革的歷程、成就與啟示*

□蒿艾莉 張正敏

改革開放以來黨的建設制度改革的歷程、成就與啟示*

□蒿艾莉 張正敏

黨的十八屆三中全會明確提出了深化黨的建設制度改革的重大戰略任務。黨的十八屆四中全會又提出了“形成完善的黨內法規體系”的戰略目標。對中國共產黨成立尤其是改革開放以來，加強制度建設、推進制度改革的思想、觀點、理論成果進行系統回顧和梳理，總結已有成就，探討經驗啟示，是深化黨的建設制度改革必須做的基礎性工作。

黨的建設制度改革 歷程回顧 成就 經驗啟示

黨的十八屆三中全會明確提出了深化黨的建設制度改革的重大戰略任務，其實質就在于落實全面深化改革的要求，著力改革那些跟不上時代節奏的黨的建設制度，建立健全與時代要求相適應的制度體系。逐步達到黨的十八屆四中全會提出的“形成完善的黨內法規體系”的戰略目標。對中國共產黨成立尤其是改革開放以來，加強制度建設、推進制度改革的思想、觀點、理論成果進行系統梳理，總結有益經驗，這對深化黨的建設制度改革具有基礎性作用。

一、黨的建設制度改革的發展歷程

1978年12月召開的黨的十一屆三中全會，重新恢復和確立了馬克思主義的思想路線、政治路線和組織路線，以此為起點，黨的制度建設也進入了一個全面實踐、持續發展的新時期。

（一）恢復發展階段：從黨的十一屆三中全會至十三屆四中全會

黨的十一屆三中全會后，面對“十年浩劫”，鄧小平一針見血地指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。”①《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333頁。提出黨的建設要逐漸走出一條不搞政治運動，而靠改革和制度建設的新路子。

1.開展以黨章為核心的黨內法規建設。鄧小平認為，加強黨的制度建設，首先要加強黨章建設，盡快修改帶有“左”的印記的黨章。在這一思想的指導下，一方面，在黨的十一屆五中全會上通過了《關于黨內政治生活的若干準則》，從基本方面對黨內政治生活進行了規范，成為黨章的必要補充；另一方面，在黨的十二大上通過了新黨章，徹底糾正了黨的九大、十大黨章中“左”的錯誤。體現了鄧小平從根本上加強黨的制度建設的思想。

2.注重改革和完善黨的領導制度。改革開放初期，鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》中指出：“黨和國家現行的一些具體制度中，還存在不少的弊端，妨礙甚至嚴重妨礙社會主義優越性的發揮。如不認真改革，就很難適應現代化建設的迫切需要。”①《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第327頁。針對于此，提出了實行黨政分開，解決權力過分集中問題；廢除領導干部終身制，提出建立健全干部選拔培養使用、干部離退休、干部職務任期、干部交流等一系列制度，推動了政治體制改革的進程。

3.恢復和健全黨的民主集中制。針對民主集中制在“文化大革命”中遭嚴重破壞的現實，鄧小平提出必須對民主集中制加以恢復、健全和完善。他強調：“民主集中制是我們黨和國家的根本制度，也是最便利的制度”②《十四大以來重要文獻選編》（上），北京：人民出版社，1996年版，第389頁。。他不但帶領全黨恢復了民主集中制，而且還從內涵上進一步發展了民主集中制，指出“民主集中制是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合的制度”③《十六大以來重要文獻選編》（上），北京：人民出版社，2005年版，第39頁。。這是我們黨關于民主集中制最權威的理論概括，豐富了馬克思主義的建黨學說。

（二）豐富發展階段：從黨的十三屆四中全會至黨的十六大

黨的十三屆四中全會以后，以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領導集體，繼往開來、與時俱進，在理論上擴展新視野，在實踐中探索新路徑，有重點地推進黨的制度建設。

1.豐富和發展民主集中制。江澤民同志反復強調：在改革開放和發展社會主義市場經濟的條件下，“民主集中制不僅不能削弱，而且必須完善和發展”④《江澤民文選》（第二卷），北京：人民出版社，2006年版，第44頁。。一是對處理黨政關系提出了“總攬全局，協調各方”的原則。二是對處理黨內關系強調“黨內民主是黨的生命”。三是對健全決策機制提出了“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的十六字原則。四是不斷完善民主集中制的配套制度，如建立健全黨內通報制度、監督制度、領導干部民主評議制度等。

2.深化干部人事制度改革。2000年中共中央印發了《深化干部人事制度改革綱要》，重點是深化黨政領導干部選拔任用制度改革，推進黨政領導干部能上能下；通過擴大民主，引入競爭機制，促使優秀人才脫穎而出；健全相關制度措施，形成正常的干部更新交替機制；逐步實現領導干部選拔任用、考核、交流、監督等工作的規范化，從制度上防止和克服用人上的不正之風和腐敗現象。

3.推進黨的紀律建設。1997年中共中央頒布實施了《中國共產黨紀律處分條例（試行）》。這是對黨90多年來特別是黨的十一屆三中全會以來，紀律建設工作實踐經驗和歷史教訓的科學總結，是黨在新的歷史時期從嚴治黨的重大舉措，成為黨的紀律建設進入科學化、規范化新階段的重要里程碑。

（三）深化發展階段：從黨的十六大至黨的十八大

黨的十六大以后，以胡錦濤同志為總書記的黨中央，堅持以健全民主集中制為核心，推進黨內制度體系不斷完善，黨內法規建設日益步入前瞻性、科學化的軌道。

1.從制度機制入手，健全完善民主集中制體系。一是在保障黨員民主權利方面，建立黨內情況通報制度、情況反映制度、重大決策征求意見制度；制定黨員權利保障條例，為廣大黨員正確行使民主權利提供了重要的制度保障。二是在完善黨的代表大會制度方面，實行黨代表任期制，試行黨代會常任制，提出建立黨代會代表提案制。三是地方黨委、全委會對下級黨委主要領導干部擬任人選和推薦人選投票表決制度普遍建立起來。

2.著眼于整體推進，建立較完備的干部人事制度體系。堅持正確的改革方向，進一步深化了干部人事制度改革，先后頒布實施了《公務員法》、《黨政領導干部選拔任用工作條例（試行）》以及公開選拔、競爭上崗、全委會投票表決、任期制、交流回避制度等法規文件，與此前中央頒發的《深化干部人事制度改革綱要》一起，初步形成了由一法、一綱要、三條例、十余件配套法規文件組成的較為完備的干部人事工作的制度體系，使干部人事工作的科學化、民主化、制度化水平得到新的提高。

3.立足于懲治預防的有機統一，逐步建立反腐倡廉制度體系。一是進一步加強反腐倡廉教育制度建設。二是為領導干部廉潔從政相繼頒布實施了一些基礎性法規，如頒布實施了《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》等，進一步健全完善了黨員、領導干部廉潔從政的行為規范。三是進一步加強監督制度建設，如頒布實施了《中國共產黨黨內監督條例（試行）》等法規制度，明確規定了開展黨內監督的指導思想、重點對象、監督內容、監督主體的職責、權利等。四是進一步加強懲治制度建設，健全黨風廉政建設責任制及其配套制度。這樣，以黨章為核心的健全懲治和預防腐敗體系初步形成。

4.著眼于發揮黨的基層組織優勢，健全完善基層黨組織制度體系。圍繞發揮基層黨組織戰斗堡壘作用，制定了《關于建立健全地方黨委、部門黨組 （黨委）抓基層黨建工作責任制的意見》，以及加強農村、社區、企業、高校、非公有制經濟組織、新社會組織黨建工作意見等，切實加強和改進了基層黨組織建設。

（四）定型發展階段：黨的十八大以來

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的新的黨中央，針對制度建設中存在的突出問題，明確提出推進黨的建設制度改革，以推動黨的建設制度體系不斷走向定型成熟。

1.推進黨內法規制定工作，加快構建黨內法規制度體系。黨的十八大以來，在推進黨內法規建設上，一是及時出臺了《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要》。這是黨的歷史上第一次編制黨內法規制定工作五年規劃，是加強黨的制度建設的戰略性工程。二是及時頒布了《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》。這兩部重要黨內法規的發布，使中國共產黨有了第一部正式公開的黨內“立法法”和備案程序規定，對于加強黨內法規制度建設，推進黨的建設制度化、規范化、程序化具有重要意義。三是及時出臺了《深化黨的建設制度改革實施方案》。它全面闡述了黨的建設制度改革的總體要求和基本目標，明確了重點內容和責任分工，規劃了推進各項任務的時間表、路線圖，體現了深化黨的建設制度改革的頂層設計，是深化黨的建設制度改革的“集結號”、“動員令”。

2.加快對黨內法規制度進行集中摸底清理，為下一步形成完善的黨內法規體系奠定良好基礎。從2012年6月起，用兩年、分兩批摸清了“家底”，對現存的1178件規范黨組織和黨員行為的黨內法規和規范性文件進行梳理和清理。明確了黨內法規制度建設的方向、重點和著力點，為黨的建設制度體系的科學構建打下了基礎。

3.以作風建設為切入點和突破口，扎緊編密制度的籠子。黨的十八大以來，一方面，黨中央以貫徹落實八項規定為抓手，馳而不息反“四風”，作風建設不斷加強。另一方面，注意用制度固化作風建設成果。據統計，黨的十八大以來中央紀委和中央辦公廳、國務院辦公廳等部門共出臺了至少17部約束黨政機關及其工作人員的制度規定，顯示出強化作風建設的“緊箍咒”越念越緊，制度建設的“組合拳”越來越密。

二、黨的建設制度改革的主要成就

如上所述，黨的十一屆三中全會以來，我們黨堅持依法治國與以規治黨相結合，逐步建立起一套以黨章為母本、以民主集中制為核心，由黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則等構成，涵蓋黨的思想、組織、作風和反腐倡廉建設等各個方面的黨的制度體系框架。其主要成果突出體現在以下幾方面：

（一）以健全完善黨章為核心，推動了黨內法規體系的建立

從中國共產黨成立起，黨綱黨章就明確了黨的政治理念、組織目標、隊伍建設、紀律要求等，并在隨后的革命、建設和改革時期不斷豐富發展，至今黨內法規構架格局已清晰呈現，即包括：一部黨章、兩大準則、十六項條例，以及數目達350個以上的規則、規定、辦法、細則等制度在內的，涵蓋黨的領導制度、組織制度、選舉制度、工作制度、監督制度等各方面的開放制度體系。標志著黨內法規體系建設已步入成熟完備階段。

（二）建立健全黨內民主制度，激發了黨的生機和活力

黨內民主是黨的生命，黨內民主的發展要靠制度來保證。改革開放以來，黨進一步健全了黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制，試行黨代表大會常任制，探索在黨代會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式等；完善黨內選舉制度，頒布了選舉工作暫行條例和差額選舉暫行辦法等；規范黨的集體領導制度，保障黨員民主權利，完善了黨員民主權利行使的程序等。

（三）深化干部人事制度改革，建設了一支高素質干部隊伍

黨始終堅持“黨管干部”原則，按照干部隊伍“四化”方針，積極穩妥地推進和深化干部人事制度改革。改革開放初期，堅決廢除了干部領導職務終身制。隨著改革開放的深入，進一步建立健全了干部選拔任用機制、干部考核評價機制、干部管理監督機制和干部教育培訓制度，為現代化建設培養了一支高素質干部隊伍。

（四）建立健全黨內監督制度，保持了黨的純潔性

黨始終堅持黨要管黨、從嚴治黨的方針，不斷建立健全黨內監督的制度機制，探索建立了新時期反腐敗領導體制和工作機制，全面推行了黨風廉政建設責任制；初步形成了以黨內監督條例、紀律處分條例、巡視工作條例、問責規定等為主干，對權力運行實施全方位、多層次、立體化監督的制度體系；加強了懲治和預防腐敗體系建設，努力構建起拒腐防變教育長效機制、對公共權力監督制約機制和對腐敗分子的嚴肅懲治機制，有效保持了黨的純潔性。

三、黨的建設制度改革的經驗與啟示

（一）必須堅持把制度建設作為黨的建設的根本

把制度建設視為黨的根本性建設，是鄧小平認真分析總結黨的建設經驗教訓得出的科學結論。從一定程度上講，黨對制度建設的自覺程度、黨內制度的完備程度與黨的成熟程度正相關。盡管我們黨在制度建設上取得了較為顯著的進步，但與黨的制度建設的目標還有相當距離。黨的十八大報告深刻指出：“全面建成小康社會，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。”①胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗》，《人民日報》2012年11月18日。深入貫徹落實十八大這一精神，就需要把推進黨的制度建設改革作為黨建工作突破口，下更大決心、花更大氣力，努力構建一套“內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用”從嚴治黨制度體系，奮力把黨建工作推進到新水平新階段。

（二）必須堅持依規治黨與依法治國的有機統一

治國必先治黨，治黨務必從嚴；治國必要依法，治黨更須依規。因此，黨的制度建設必須與法制建設、依法治國緊密結合，這是總結制度建設實踐而得出的重要結論，也是深化黨的建設制度改革應堅持的重要原則。國家法律法規和黨的制度之間是辯證統一的關系。一方面，國家的法律法規比較健全和完善，就能為黨的制度建設創造一個良好的環境，為黨的制度建設減少運行成本。另一方面，黨的各項制度都比較健全完善，就會直接促進國家法制的健全完善，國家依法治國的水平也會相應提高；相反，如果黨的制度建設遭到破壞，依法治國也就無從談起。因此，堅持依規治黨與依法治國的有機統一，還要堅持在國家法律體系的框架下，以遵守國家法律為前提和原則，善于把成熟的黨內法規制度通過立法機關轉化為國家法律法規，更好地用制度和法律規范權力運行，實現黨的制度與國家法律的協調配合、相互促進。

（三）必須堅持黨章在黨的制度體系中的統領地位

黨章是黨內根本大法，是立黨、治黨、管黨的總章程，在黨內具有最高的權威性和最大約束力。在黨的制度體系中，黨章具有最高地位，其重要意義在于由此而繁衍、派生出許多部門法、單項法或具體法，從而形成了黨內法規制度系列。從上述回顧看，中國共產黨歷來高度重視黨章建設，始終把制定和完善黨章、學習和貫徹黨章作為黨的建設的一項基礎性工程堅持不懈地推進。在推進和深化黨的建設制度改革中，必須始終堅持黨章在黨的制度體系中的統領地位，要求各級組織和黨員不但要認真學習、自覺遵守、切實貫徹、堅決維護黨章，同時，還要以黨章的修訂和完善來促進黨的建設制度改革，努力構建以黨章為核心的黨內規章制度體系，不斷提高制度建設的質量和水平，彰顯黨章權威，實現以章立黨、以規管黨治黨的建黨目標。

（四）必須堅持以民主集中制為重點深化黨的建設制度改革

堅持以民主集中制為重點健全完善黨的制度體系，是黨的制度建設的又一基本經驗。黨的建設實踐證明：民主集中制是黨的根本制度，它與黨的各項具體制度相互聯系、相互促進。從黨的制度建設發展歷程來看，我們黨始終重視根本制度、具體制度的和諧統一，最大程度地保證它們彼此不相互割裂，促進制度整合功能的發揮。因此，在深化黨的建設制度改革中，仍然要求繼續堅持民主集中制這個根本制度不動搖，在全黨形成用制度管黨治黨、按制度處事辦事、靠制度選人用人的氛圍。

（五）必須堅持注重提高制度的實際執行力

黨的制度發展歷程表明，如果制度制定是基礎，那么制度落實就是關鍵。制度的生命力在于貫徹執行。很多時候缺的不是制度，而是不折不扣的落實和執行。深化黨的建設制度改革，必須增強制度的執行力，堅持制度面前人人平等，執行制度沒有例外，堅決維護制度的嚴肅性和權威性，使制度真正成為黨員干部的剛性約束而不是“橡皮筋”。為此，既需要提高黨員、干部依法按制度辦事的意識，又要加大問責力度，對違反制度規定踩“紅線”者，發現一起堅決查處一起。同時利用上下級監督、社會監督、輿論監督等各種監督機制，確保各項制度的真正落實。

責任編輯：凌 雁

*本文系中組部黨建研究所重點課題“黨的建設制度改革總體規劃研究”之子課題二“黨的建設制度改革理論成果研究”的階段性成果。作者蒿艾莉，女，中共濰坊市委黨校黨史黨建教研部主任，教授；作者張正敏，女，中共濰坊市委黨校黨史黨建教研部教師（濰坊 262406）。