略論社會主義協商民主的理論表述與實踐創新

□黃俊堯

略論社會主義協商民主的理論表述與實踐創新

□黃俊堯

黨的十八大以來，社會主義協商民主在理論與實踐層面都取得了新進展。黨的十八屆三中全會《決定》闡述了社會主義協商民主的內涵，揭示其有別于西方的特殊規定性，并且提出構建程序合理、環節完整的協商民主體系，這意味著在選舉民主之外開啟了社會主義民主政治的又一類路徑探索。理論的創新持續推動著基層人大、政協富有成效的協商實踐，然而實踐過程也遇到結構層面的政策體制束縛、技術層面的協商機制應用不足等問題，折射出與理想范型的差距，也應成為今后相關工作的著力點。

社會主義 協商民主 參與式預算 政協工委

協商民主理論源起于西方，倡導公民自由而平等地參與公共議題的溝通和審議，這既可能實現理想上的民主聯合，也能讓決策和制度獲得合法性。①［加］弗蘭克·坎寧安：《民主理論導論》，談火生等譯，長春：吉林出版集團有限責任公司，2010年版，第212-213頁。哈貝馬斯在2001年的訪華講演時使用過“協商政治”（或“話語政治”）的概念，并且認為它依賴于話語交往的條件，而政治的進程可以在協商民主模式中得到合理性結果。②［德］哈貝馬斯：《民主的三種規范模式：關于協商政治的概念》，靳希平譯，www.chinalawedu.com/news/15300/157/2008/10/ji2764932484101800 216536-0.htm，2008年10月14日。這次講演給予中國學者較大啟發，先前中國的政治詞匯中雖有“政治協商”“民主協商”，但并沒有“協商民主”的概念，此后就掀起了一個引介協商民主理論的熱潮。有學者考證，當時國內學術界將Deliberative Democracy譯為“協商民主”（其他有“審議民主”等譯法），也是出于易與本土資源結合，便于在中國推行的考慮。③景躍進、張小勁、余遜達主編：《理解中國政治：關鍵詞的方法》，北京：中國社會科學出版社，2012年版，第89頁。

協商民主與更為世人熟知的選舉民主存在理論層面的區別。埃爾斯特指出，協商民主是圍繞偏好轉換而不僅僅是偏好聚合的民主理論，④Jon Elster，Deliberative Democracy，Cambridge:Cambridge University Press，1998，P.1.從而與重心在偏好聚合的選舉民主區分開來。換言之，協商民主的意義更在于理性交換和偏好轉換，其對審議或討論過程的重視甚至超過結果本身。國內學者林尚立認為，協商政治不否定選舉，也不否定選舉制度本身的競爭性，但從程序上講，它力圖將選舉建筑在有效的政治協商和社會協商基礎之上。⑤林尚立：《協商政治：對中國民主政治發展的一種思考》，《學術月刊》，2003年第4期。李君如則思考了二者在制度層面的聯系，他認為我國實行的是“選舉＋協商”的民主制度，要在黨的領導下把選舉民主和協商民主結合起來。人民代表大會制度和人民政協分別體現了選舉民主與協商民主。⑥李君如：《協商民主：重要的民主形式》，《世界》，2006年第9期。

筆者擬考察黨的十八大以來關于協商民主的理論表述，發掘中國共產黨所理解的社會主義協商民主有別于西方的特殊規定性，同時解析由理論創新所推動的一些基層協商民主實踐。

一、執政黨關于協商民主的新論述

將協商民主正式寫進黨代會報告，是黨的十八大的重大歷史貢獻，也是重大理論創新。十八大報告對中國社會主義協商民主及其制度建設進行了全面的概括，首次提出“健全社會主義協商民主制度”，肯定了“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”。①胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2012年版，第26頁。在基本發展思路上，與十八大報告的“健全社會主義協商民主制度”相比，黨的十八屆三中全會更加突出了“推進協商民主廣泛多層制度化發展”。黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）也對社會主義協商民主的本質、內涵、機制等問題作出更為系統的論述。

第一，《決定》首次強調，“協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現”②《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。，這在闡明社會主義協商民主的本質屬性的同時，也反映出中國共產黨對發展社會主義民主政治的理論自信、道路自信和制度自信。具言之，《決定》把適用于中國的協商民主模式與西方作了潛在的區分，并且認為前者具有獨特優勢。習近平總書記進一步闡述了這一優勢：“人民是否享有民主權利，要看人民是否在選舉時有投票的權利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續參與的權利；要看人民有沒有進行民主選舉的權利，也要看人民有沒有進行民主決策、民主管理、民主監督的權利。社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐。”③習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月22日。協商民主的優勢之一正在于能夠保障人民持續參與公共事務的權利，保障民主決策、民主管理、民主監督的權利，從而與選舉民主形成互補。習近平總書記還指出：“中國社會主義協商民主，既堅持了中國共產黨的領導，又發揮了各方面的積極作用；既堅持了人民主體地位，又貫徹了民主集中制的領導制度和組織原則；既堅持了人民民主的原則，又貫徹了團結和諧的要求。”④習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月22日。

《決定》以中國共產黨在1929年提出的根本工作路線——“群眾路線”作為理解社會主義協商民主的歷史和邏輯基礎，由此區分于西方協商民主的共和主義或其他理論淵源。群眾路線的內涵是從群眾中來，到群眾中去，“將群眾的意見（分散的無系統的意見）集中起來（經過研究，化為集中的系統的意見），又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之于行動，并在群眾行動中考驗這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅持下去。如此無限循環，一次比一次地更正確、更生動、更豐富”⑤《毛澤東選集》（第三卷），北京：人民出版社，1991年版，第899頁。。當群眾路線作為公共政策制定機制而發揮作用時，與西方協商民主的實踐形式有一些外在相似性，但本質區別在于群眾路線所強調的是無產階級政黨的主體性，相應地，社會主義協商民主也必然突出執政黨的主導性。

《決定》首次闡明了社會主義協商民主的內涵，即“在黨的領導下，以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商，堅持協商于決策之前和決策實施之中”⑥《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。。“在黨的領導下”顯然是群眾路線的邏輯延展，更為鮮明地體現了社會主義協商民主的本質屬性，也是其有別于西方協商民主模式的特殊規定性。有學者指出，中國共產黨在中國社會的領導核心作用以及由此產生的對社會的強大動員力和整合力，是協商政治得以開展的重要政治基礎，而協商政治則是中國共產黨在多元化社會中鞏固和發展其領導地位的重要民主政治形式。⑦林尚立：《建構民主——中國的理論、戰略與議程》，上海：復旦大學出版社，2012年版，第243頁。“全社會”意指廣泛包括各黨派、階層、團體、群眾等等。協商內容中“重大問題”和“實際問題”的層次之分，為基層群眾直接參與部分事務協商提供了機遇空間。

第二，《決定》提出要構建程序合理、環節完整的協商民主體系，并且列舉了協商民主的渠道和形式。要求“拓寬國家政權機關、政協組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協商渠道；深入開展立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商；加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度”⑧《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。。相比黨的十八大報告中提及的“國家政權機關、政協組織、黨派團體等渠道”，《決定》顯然為協商民主進一步拓寬了實施領域和層面。類似地，黨的十八大報告中提到的專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商也僅僅是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度中的協商民主形式，①胡錦濤： 《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2012年版，第26-27頁。尚未列舉立法協商、行政協商等形式。

構建協商民主體系著眼于社會主義協商民主的廣泛、多層、制度化發展，使協商的制度、機制不斷得以建立健全，使協商活動按照規定的程序、渠道、形式展開，使公眾在不同層面參與國家政治生活，充分反映意見和建議。由此將協商民主實踐從政協組織、黨派團體拓展到國家政權機關，進而拓展到基層組織、社會組織。例如，協商民主機制可應用于人大代表選舉、立法、審議重大問題和作出重要決定、人事任免、代表議案等環節；也可在政府工作中應用于社會公示、聽證、專家咨詢、重大決策等環節。

第三，《決定》就發揮統一戰線在協商民主中的重要作用作出部署，這肯定了統一戰線與黨際協商作為發展社會主義協商民主的有效途徑。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度在實踐中已形成兩種基本的協商方式：中國共產黨與各民主黨派之間的政治協商；中國共產黨在人民政協同各民主黨派和各界代表人士的協商。《決定》強調：“完善中國共產黨同各民主黨派的政治協商，認真聽取各民主黨派和無黨派人士意見。中共中央根據年度工作重點提出規劃，采取協商會、談心會、座談會等進行協商。完善民主黨派中央直接向中共中央提出建議制度。”②《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。與之相關的還要完善知情通報、定期聯系溝通、協商成果反饋等制度。

第四，《決定》重視人民政協在社會主義協商民主發展過程中的角色，重申了“充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用”③《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。。事實上，人民政協是體制內最適宜與協商民主相對接的機構。人民政協具有政治上的廣泛代表性和包容性，涵蓋了各黨派、各團體、各民族、各階層和海內外同胞，賦有政治協商、民主監督、參政議政等重要職能，因而成為發展社會主義協商民主的主渠道之一。正如全國政協主席俞正聲所說：“人民政協的協商民主，以憲法、政協章程和相關政策為依據，以中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度為保障，集協商、監督、參與、合作于一體，有機結合了人民的知情權、參與權、表達權、監督權，體現了社會主義民主的本質要求，符合廣大人民群眾的根本利益。”④俞正聲：《在全國政協十二屆一次會議閉幕會上的講話》，《人民日報》2013年3月13日。習近平總書記也再次強調：“人民政協要發揮作為專門協商機構的作用，把協商民主貫穿履行職能全過程。”⑤習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月22日。

《決定》對人民政協的協商民主進行了工作部署，包括“重點推進政治協商、民主監督、參政議政制度化、規范化、程序化”，要求“各級黨委和政府、政協制定并組織實施協商年度工作計劃，就一些重要決策聽取政協意見。完善人民政協制度體系，規范協商內容、協商程序。拓展協商民主形式，更加活躍有序地組織專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商，增加協商密度，提高協商成效”。《決定》還正式提出：“在政協健全委員聯絡機構，完善委員聯絡制度。”⑥《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。習近平總書記近期又補充了“探索網絡議政、遠程協商等新形式”⑦習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月22日。。這些舉措有助于促進協商民主與人民政協的協同發展。

第五，黨的十八大報告和《決定》都強調“堅持協商于決策之前和決策實施之中”⑧胡錦濤： 《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2012年版，第27頁。，就是要使協商成為決策程序中不可或缺的環節，把推進協商民主與健全科學決策機制緊密結合起來。通過政治協商、聽證會、論證會、評估會、民主懇談會、社區事務會等形式，將協商民主融入決策的全過程，增強民主協商的實效性，使決策更加民主、完善、科學，使各方面、各階層的利益和愿望在決策和執行過程中得到更好地體現和保障。⑨《十八大報告解讀：如何發展社會主義協商民主？》，www.news.xinhuanet.com/politics/2013-01/18/c_114412995.htm，2013年1月18日。有所變化的是，黨的十八大報告中“堅持協商于決策之前和決策實施之中”只是作為健全社會主義協商民主制度的一種方式方法，《決定》則將其置于協商民主內涵的論述中，反映了理論認識的不斷深化。

簡言之，通過對協商民主內涵的闡述，對協商民主形式、渠道的體系化設計，以及將協商機制深刻嵌入到政治全過程的具體做法，中國共產黨于選舉民主之外開啟了社會主義民主政治的又一類路徑探索。

二、基層人大的協商實踐：以杭州市上城區“參與式預算”為例

中國共產黨近年來的重要論述，尤其是推進協商民主廣泛多層制度化發展，拓寬國家政權機關、政協組織等協商渠道的思路，為人大、政協的工作創新提供了直接依據，為基層協商民主注入了新的動力。筆者擬結合杭州市上城區的“參與式預算”案例來解析基層人大的協商實踐。

（一）背景因素

近年來，杭州市上城區經濟發展面臨嚴峻挑戰，財政收入增幅放緩，例如2012年的可用財力只有18億元，既要保證政府部門的正常運轉，又要滿足經濟和社會發展的需要，已到了“捉襟見肘”的地步，這促成了上城區開展參與式預算監督，目的為有效提升政府預算的使用效率，減少不必要開支，確保把有限的財力用在人民更加重視的民生事業上。①王越劍：《在區參與式預算監督民主懇談會上的講話》，《上城報》2013年3月5日。此外，黨的十八大關于推進權力運行公開化、規范化、完善政務公開、人大加強對政府全口徑預算決算的審查和監督等要求，以及從中央到地方各級政府加大政務公開力度的做法，也構成了“參與式預算”的醒目背景。

杭州市上城區人大常委會曾于2008年和2012年兩次赴溫嶺市人大調研，卻發現縣級市和鄉鎮的參與式預算不一定完全適用于設區市的城區。首先，城區的事權和財權并不能完全匹配，一些項目的開展是上級部門工作的延伸，決策權不在本級人大和政府；其次，技術層面更加復雜，城區無論人大代表的數量還是財政資金規模都遠大于鄉鎮，人代會開展參與式預算的票決工作在操作上還存在較大的難度；再次，區級財政的構成與鄉鎮財政相比更加復雜，預算內資金包含項目、公用經費等方面，該采取何種形式參與審議公用經費，國內尚沒有較為成熟的做法。②杭州市上城區人大常委會課題組：《從代表點菜式實事項目圈選邁向參與式預算監督——關于探索參與式預算監督工作的調研報告》，www. hzrd.gov.cn/rdgz/dcyj/201303/t20130326_373745.html，2013年1月9日。

就以財權而論，在省管縣體制下的縣級財權和區級財權存在差別。反映在參與式預算的效果上，上城區財政局工作人員認為，溫嶺市（縣級市）的參與式預算經常關注基礎設施、城建等領域，也的確砍掉了一些較大的項目；而杭州市上城區的財權有限，很多項目都是“上面”配套的剛性支出，預算內其實是吃飯財政，即便參與式預算也僅能作一些微調。因此，杭州市上城區并未照搬溫嶺市的全部做法。

（二）“參與式預算”的實施方案

2012年9月，杭州市上城區人大常委會經與區財政局充分溝通，決定在全市率先開展參與式預算監督工作，同時出臺了 《關于開展2013年度參與式預算監督工作的實施方案》。這項監督采用預算編制民主懇談會的形式，以區人大代表為協商審議的主體，選定的首批參與式預算監督對象是區民政局和區殘聯——兩個民生關聯度較高的部門，對其2013年部門預算中全部專項資金進行初審。③杭州市上城區殘聯干部認為，之所以選擇區民政局和殘聯作為“參與式預算”的首批監督對象，也是針對當時慈善事業的社會信任危機所作的回應，防止慈善資金出問題。

參與式預算監督分為四個階段。前期準備階段：確定預算監督的對象、組織代表學習法律法規和預算知識、財政部門提交2013年財政預算編制計劃；民主懇談階段：先由區政府及有關部門介紹預算編制計劃，接著讓代表分組討論，代表與區政府及有關部門進行懇談；意見反饋階段：由財政部門向與會代表反饋民主懇談意見采納情況、不采納的理由；跟蹤監督階段：區政府將有關部門的預算單列，提交人代會審議，并將其決算情況一并于2014年提交區人大常委會審議。④馮明濤：《三環節四階段，啟動參與式預算監督》，杭州：內部印刷，2002年。

上述方案包含幾個要點：一是以預算編制精細化為基礎。區人大常委會一方面要求政府財政部門進一步細化預算編制計劃，方便代表審議，另一方面在2012年11月底組織代表培訓會，專題講解預算編制的有關知識和政策規定，并發放了2013年政府部門預算編制，為代表留足預算審查時間，這樣就為預算民主懇談的有序開展奠定了基礎。上城區殘聯干部稱：部門預算在編制過程中要分別提交區財政局和區人大，經歷“三上三下”的審核修改過程。部門報送區人大的預算計劃甚至比送區財政局的更細致，每一個項目都要求提供文件依據（含文號）、法定理由、用途等，項目說明要細化到人數、次數和開銷標準等等。二是以人大代表的民主懇談為關鍵。參與式預算監督工作，重點是以民主懇談的形式讓人大代表充分參與到預算編制的過程中，使政府預算編制體現代表的意愿、反映民眾的呼聲。區人大常委會組織的民主懇談主要包括聽取政府部門匯報、分組討論、民主懇談、意見答復、預算調整等步驟，要求區政府對能夠當場答復的問題要立即答復，合理的意見要采納；對重大問題當場答復存在困難的，要在7天內將答復意見提交到人大常委會，并反饋給區人大代表。三是以監督預算執行為保障。參與式預算監督不局限于編制過程中的參與，還要注重預算執行的跟蹤監督。通過人代會審議預算、常委會聽取預算執行情況匯報、審議決算等環節，對財政資金特別是人大代表參與編制過程的部門預算進行有效監督。同時還結合財政支出績效評價工作，區人大常委會要求財政部門對代表參與編制過程的部門預算執行實行績效評價，并將評價結果反饋給區人大代表，實現人大對財政資金的全程、全面監督。①杭州市上城區人大常委會課題組：《從代表點菜式實事項目圈選邁向參與式預算監督——關于探索參與式預算監督工作的調研報告》，www.hzrd. gov.cn/rdgz/dcyj/201303/t20130326_373745.html，2013年1月9日。

與此同步，上城區財政局也作出響應，承諾將全面配合區人大常委會做好參與式預算監督四個階段的工作。②孫克敏：《上城區在全市率先啟動參與式預算工作》，www.hzsc.com.cn/content/2012-11/27/content_5166823.htm，2012年11月27日。需要指出的是，部門預算有別于本級政府預算，根據《中華人民共和國預算法》規定，各部門編制本部門預算草案；區人大審查批準本級政府預算后，并不直接批復具體部門的預算；批復預算及對部門預算執行情況的監督檢查由區財政部門承擔。因而，實行“參與式預算”的重要創新點就在于使區人大以協商民主的方式參與到部門預算的編制環節，并可追蹤部門預算的執行情況。申言之，將部門預算提交區人代會審議的做法并不少見，但在人大正式審議環節之前，專門就部門預算的編制舉行民主懇談會以加強監督，這可視為工作創新。與上城區的情況相反，杭州某城區人大工作人員稱，一些部門會主動要求將預算提交人代會審議，目的是爭取更多的資金支持。

（三）“參與式預算”的實施過程

2012年12月18日，上城區人大常委會組織召開2013年參與式預算監督民主懇談會。③參加本次懇談會的有區人大常委會主任、副主任，區政府副區長，區財政局局長，區人大常委會辦事機構、各工委負責人、財經專家小組部分成員、財經工委部分委員，部分區人大代表，區財政局、民政局、殘聯有關人員。來自全區各界的40余位人大代表圍繞區民政局、區殘聯兩個部門單位2013年預算編制中的專項資金進行了分組討論，形成了討論意見建議。在隨后與區財政部門的民主懇談會上，各組代表共提出了預算編制中存在的疑問、技術性錯誤、需要進一步完善和細化制定預算的依據、增加部分專項經費、擴大參與式預算監督內容等5大類38條建議。

區財政部門對人大代表提出的意見建議一一作出回復，并表示會后就預算編制再次細化、認真研究，對編制中存在的問題進行相應的修改；對代表要求增加或減少有關專項經費的建議，財政部門將本著控制總量、內部調節的原則，與民政和殘聯兩個部門單位積極協商，控高調低，使預算編制盡可能科學合理。與會的區人大代表對區財政局的回復表示滿意。④馮明濤：《參與凸顯民主，監督更具實效——上城區人大常委會組織召開2013年參與式預算監督民主懇談會》，www.hzrd.gov.cn/zxzx/qxrd/ scq/201212/t20121224_353108.html，2012年12月24日。另據媒體報道，對本次民主懇談中代表提出的建議，政府采納26條，部分采納14條。⑤方劍鋒：《杭州各區縣法治建設形成特色品牌》，www.wap.hangzhou.com.cn/news.php？ARTICLEID=4144198，2013年5月16日。

2013年，上城區人大常委會跟蹤監督了區民政局和區殘聯的預算執行情況，并根據前三個季度兩個部門的預算總體執行情況，指出“部分項目預算執行率偏低、零基預算意識有待增強、部門追加預算的監管程序尚需完善”等三個問題。據此，區人大常委會主任會議致函區政府，并提出四點建議：一要進一步加強預算編制的科學性、準確性。要通過調查研究，按照工作實際和現行政策的有關要求編制部門預算，力求科學合理。編制專項預算的同時要制定執行進度表，并進行說明，財政部門應當嚴格按照進度表進行撥付。二要進一步加強零基預算管理力度。部門預算年終結余部分，財政部門要在下一年度預算編制中統一安排。三要進一步強化預算執行的剛性。經人代會確定的重點跟蹤監督的部門公共預算，一般不予調整，如確需追加預算的，且追加部分超過部門預算的5%，應向區人大常委會財經工委通報并備案。四要做好績效評估和專項審計工作。為次年7月，區人大常委會審查區民政局和區殘聯兩個部門的決算提供參考。⑥馮明濤、顧蕾：《上城區：跟蹤監督參與式預算試點部門預算執行情況》，www.hzrd.gov.cn/zxzx/qxrd/scq/201312/t20131205_468253.html，2013年12月5日。

時至今日，上城區人大“參與式”預算監督的主要做法為：以人大代表圈選政府為民辦實事項目作為切入點，啟動人大參與式監督；以部門預算專項資金為重點，開展部門預算參與式監督；以政府重大投資項目為延伸，進一步深化預算監督體系，對投資規模在3000萬元以上的投資項目開展監督。①林偉光：《各區、縣（市）人大上半年工作亮點紛呈》，www.hzrd.gov.cn/zxzx/rdxw/201407/t20140723_500827.html，2014年7月23日。并且先后出臺了《杭州市上城區人民代表大會常務委員會關于財政預算監督的辦法》（2009年）、《杭州市上城區人民代表大會常務委員會關于政府重大投資項目監督暫行辦法》（2013年）。

（四）簡要評價

對于參與式預算的試點效果，2014年7月召開的上城區人大常委會會議肯定了“民政、殘聯兩個部門預算意識增強，執行較為規范”②杭州市上城區人大辦公室：《杭州市上城區第十四屆人大常委會第十九次會議紀要》，杭州：內部印刷，2014年。。此外，上城區人大在借鑒溫嶺經驗的同時也能因地制宜地探索新路，顯示出基層創新的自主性和生動性。上城區的部分干部及人大代表樂見“參與式預算”范圍的擴大，理由為：“陽光是最好的防腐劑”，增設監督環節相當于給政府套上了一個“緊箍咒”；在部門預算懇談會上，人大代表有可能提出要害問題，因而政府的預算編制必須更加慎重。總體來看，“參與式預算”不失為基層探索協商民主的亮點。

有待改進之處在于：協商主體方面，預算懇談會還需要擴大參與面，以適當方式吸納市民參加，更廣泛地了解民意，真正體現公眾參與的本義；協商能力方面，人大代表多受知識結構限制，只熟悉行政經費方面，能有針對性提出修改意見的僅限于考察、旅游、會議等項目。要讓人大代表了解部門預算的主要漏洞和部門的專業工作，就需要對他們進行有重點的培訓，也可以委托第三方開展專項業務審計。協商內容方面，上城區人大下一步將擴大參與式預算的范圍，增加接受預算審查的部門，將區級部門的全部資金納入監督范圍，最終實現對區級財政的全口徑資金預算進行參與式監督；③丁曉芳：《在區人大常委會2013年參與式預算監督民主懇談會結束時的講話》，《上城報》2013年3月6日。協商程序方面，相比對實體內容的重視，協商機制和方法的介入還不夠。預算懇談會適宜展開多輪分組討論和集中交流，且有必要引入協商民意測驗，即在會前和會后通過問卷進行民意調查，更為準確地觀測民意在理性溝通后的變化；協商制度方面，目前是以年度參與式預算工作的實施方案作為規則依據，還需加以制度化，逐步形成具有地方特色的參與式預算監督體系。以上問題在各類基層協商實踐中較為常見，折射出與理想范型的差距，也是發展協商民主所必須積極面對的。

三、基層政協創新的突破口：以浙江省建德市“政協工委”為例

與基層廣泛開展協商實踐形成反差的是，人民政協的組織機構尚未全面延伸到鄉鎮、街道，④根據《中國人民政治協商會議章程》第40條，除省、自治區、直轄市外，中國人民政治協商會議的地方委員會可設立在有條件的自治州、設區的市、縣、自治縣、不設區的市和市轄區。這也導致政協在基層政治生活中的作用不夠突出。因而有必要探索建立鄉鎮（街道）的政協工作委員會、聯絡委員會等機構，支持政協委員參與公共事務。

（一）設立基層政協工委的嘗試

建德市（杭州市下轄的縣級市）是浙江省、杭州市政協機構改革試點單位。2010年10月，建德市政協決定在全市16個鄉鎮（街道）設立政協建德市委員會鄉鎮（街道）工作委員會（以下簡稱“政協工委”），⑤《政協建德市第十二屆委員會常務委員會第二十二次會議關于設立政協建德市委員會鄉鎮（街道）工作委員會的決定》，www.jdnews.com. cn/gggs/content/2010-10/31/content_2366404.htm，2010年10月31日。并且審議通過了政協工委的主任、副主任任命名單。政協工委既是市政協派出機構，也要接受鄉鎮（街道）黨（工）委的領導，工作經費列入鄉鎮（街道）同級財政預算。

根據《政協建德市委員會鄉鎮（街道）工作委員會工作規則》，政協工委可在政協閉會期間開展履職活動，主要工作職責有：加強與黨（工）委、政府（辦事處）和人大主席團（工委）的聯系，及時向黨（工）委匯報工作和傳達市政協全體會議、常委會議、主席會議精神；圍繞黨委、政府中心工作和群眾普遍關心的重點、難點問題，組織委員開展調研、視察、座談、研討等活動，并提出意見和建議；加強與本區域部門、企業群眾的聯系，及時了解和反映社情民意，協助黨（工）委、政府（辦事處）做好群眾工作；組織區域委員開展“五個一”活動，即每個委員每年至少參加一次有影響的調研活動、提交一份有質量的提案、反映一則有分量的社情民意、提出一條有價值的建議、辦好一件有意義的實事；組織委員開展履職考評工作；完成市政協和所在鄉鎮（街道）黨（工）委交辦的各項工作任務；等等。從上述職責看，政協工委屬于委員在基層的聯絡機構，對轄區內的委員進行“塊”上的管理，有別于界別小組“條”上的管理。

（二）基層政協工委的運行實效

以建德市三都鎮政協工委為對象，可了解這一新機構的具體運行情況。2012年上半年，三都鎮政協工委圍繞市政協十三屆一次會議精神，組織轄區委員以統籌城鄉發展、改善保障民生、構建和諧社會等為重點，認真履行政協三大職能，并建立了政協委員定期集中學習制和委員聯系困難戶制。半年來轄區委員共提出議案提案4件，督查鎮重點民生工程青藤灣飲水工程1次，開展“進村入企訪戶”活動7次，收集意見建議33條，幫助協調企業和群眾困難12件。①吳煒：《三都鎮政協工委召開半年工作總結會》，www.jdnews.com.cn/xzfc/content/2012-07/19/content_5067361.htm，2012年7月19日。建德市欽堂鄉政協工委的工作計劃也基本呈現了上述職責（見下表）：

2013年建德市欽堂鄉政協工委工作計劃②政協建德市委員會：《2013年市政協鄉鎮（街道）工委工作計劃》，杭州：內部印刷，2013年。

建德市政協還建立了一些相關工作機制，例如鄉鎮（街道）工委與委員活動小組（以下簡稱“委組”）之間的聯動機制。委組聯動按照市政協安排表指定的對象和內容展開，原則上一年一輪換，每年至少舉行一次具體活動。委組之間也可以其他方式自由組合活動。創設聯動機制的目的為：委員活動小組通過聯動可更多地了解基層黨政工作情況，能更好地知情問政和參政議政；鄉鎮（街道）工委也可借助委員界別、專業領域優勢，拓寬履職渠道，更好地圍繞中心、服務企業、服務群眾。③政協建德市委員會辦公室：《關于建立委組聯動機制的通知》，www.zx.jiande.gov.cn，2013年5月2日。

政協工委及相關工作機制，為政協委員服務基層以及參與協商民主創造了基礎條件。2010年建德市政協有委員228名，其中鄉鎮（街道）委員91名，占總數的39.9%。這部分委員熟悉本鄉鎮（街道）情況，與群眾聯系緊密，后來在政協工委的組織下，他們圍繞中心工作發揮了參政議政功能和溝通橋梁作用，使一些問題得到及時解決。④杭州市政協理論研究會編：《政協理論與實踐》（第四輯），杭州：杭州出版社，2012年版，第369-370頁。

（三）基層政協工委的潛在危機

然而，基層政協工委自身存在的危機也不容回避。合法性不足往往是此類創新的根本難題——政協工委就缺乏法定依據和組織保障，集中表現為機構設置的爭議。例如浙江省編委辦認為，鄉鎮（街道）建立政協工作委員會、設專職主任等做法與中央和《中國人民政治協商會議章程》關于政協機構設置的規定不符，并在請示中央編辦后發出過停止設立政協工委的通知。⑤寧波市機構編制委員會辦公室：《轉發省編委關于停止在鄉鎮（街道）設立政協工委的通知》，www.nbbb.gov.cn/zcwj/9749.jhtml，2011年11月28日。有干部介紹了背景情況，當時浙江其他地區也跟進設立鄉鎮（街道）政協工委，導致一些基層組織人事部門在機構編制上壓力較大，于是向省編辦反映了情況。浙江省另一縣級市的政協干部稱：當地曾發文任命過3個正科級的鄉鎮（街道）政協工委主任，后來被上面“糾正”了，意味著政協工委的機構級別和負責人的職務職級未獲承認。現在的負責人由同級黨委副書記兼任，工作人員都是兼職。名不正則言不順，這對政協工委打擊較大。由此也可體會到協商民主進程的復雜性以及頂層設計的必要性。從長遠考慮，可讓有條件的地區先行先試，適度突破一些體制性束縛，使政協基層工作乃至協商民主實踐更富有活力。

除了延伸組織機構之外，人民政協還需要找到參與基層協商實踐的適當途徑。以溫嶺鄉鎮預算的民主懇談會（澤國模式）為例，它實際代替了政協的部分功能，所不同的是參會的民意代表從基層群眾中隨機抽樣產生。盡管有論者認為抽樣民主保證了所有公民參政上的機會平等，而且澤國預算民主中的民意代表與人大代表的關系體現了起點的抽樣民主與結果的代議民主的結合，⑥朱圣明：《參與式預算之澤國實驗：抽樣民主與代議民主的結合》，《21世紀國際評論》，2011年第1輯。但隨機抽樣并不能排除民意代表的文化素質、利益訴求、政治興趣等差異對于協商質量的影響。如果代表社會各界別的政協委員能正式地、有組織地參與預算懇談，將有助于改善協商審議的效果，而委員們也有機會加強對基層公共事務的影響。人民政協可將參與基層協商與延伸組織機構兩項工作結合起來，使其在完善自身的結構與功能的同時，也不斷促進基層協商民主的發展。

責任編輯：孫艷蘭

作者黃俊堯，男，中共杭州市委黨校政治學與法學教研部副教授，政治學博士（杭州 310024）。