論政府信息公開目錄體系的四維度*

□王海明

論政府信息公開目錄體系的四維度*

□王海明

政府與社會之間天然存在著信息不對稱。政府信息公開目錄體系，是化解信息不對稱、法治政府建設(shè)不可或缺的技術(shù)支撐。科學(xué)、完善的政府信息公開目錄體系，存在四個維度：廣度、深度、式度和適度。這些維度，既可以作為政府信息公開目錄體系的建構(gòu)維度，也可以是政府信息公開目錄體系的考察維度和評估維度。

信息公開 目錄體系 四大維度

公開是法治的核心要素之一。政府信息公開是法治政府、公信政府的基礎(chǔ)，是提升政府公信，破除謠言的有力公器。與傳統(tǒng)的工業(yè)社會相比，現(xiàn)代社會有信息密集的顯著特征，①參見約翰·希利·布朗、保羅·杜奎德：《信息的社會層面》，王鐵生、葛立成譯，北京：商務(wù)印書館，2003年版，第2頁。信息的流通與共享日漸成為視聽時代社會的發(fā)展趨勢，其間，政府信息透明化也漸成主流。從世界范圍來看，從20世紀(jì)70年代以來，有約80個國家陸續(xù)建立起政府信息公開制度，推動了各國政府信息的社會共享。信息時代，行政信息神秘化、封閉化很難有市場。政府信息或主動或被動，或早或遲，都在逐漸走向社會共享。最近，黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)指出，要全面推進(jìn)政務(wù)公開。堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。各級政府及其工作部門依據(jù)權(quán)力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據(jù)、實施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項。重點推進(jìn)財政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項目批準(zhǔn)和實施、社會公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的政府信息公開。透明政府成為法治政府建設(shè)的當(dāng)然路向和必然選擇。政府信息公開已然成為法治政府建設(shè)不可或缺的體系支撐和重要內(nèi)容。

作為公共事務(wù)的管理者——政府與社會之間天然存在著信息不對稱。政府是信息資源的最大數(shù)量的占有者，據(jù)統(tǒng)計，政府掌握了80%的信息資源。②趙雅丹：《信息分享結(jié)構(gòu)與透明政府建設(shè)》，上海：上海社會科學(xué)院出版社，2012年版，第37頁。政府信息在信息化、自媒體環(huán)境下具有多個層面的社會影響。在認(rèn)知層面：政府信息是公眾認(rèn)知的對象。消除公眾對政府認(rèn)知的不確定性，增進(jìn)認(rèn)知，是政府信息管理在認(rèn)知層面上的基本目標(biāo)。踐行這一目標(biāo)，政府信息管理需要具有足夠的敏感性，積極、及時、充分回應(yīng)社會的認(rèn)知需求，謹(jǐn)慎有效回應(yīng)公眾認(rèn)知的信息需求。在傳播層面：政府組織是政府信息傳播的主力，政府信息是信息傳播的重要內(nèi)容。政府信息傳播行為關(guān)聯(lián)著政府的社會形象。“塔西陀效應(yīng)”所揭示的正是政府信息傳播的負(fù)效應(yīng)，解釋了政府傳播失真信息、噪音信息的危害：政府一旦失信，即使后續(xù)供給大量真實的政府信息，也無助于改善政府形象。政府信息傳播層面的“主動性不足”“刻板的宣傳”“僵化”“美化”“虛化”等信息公開和傳播行為，將導(dǎo)致政府難以獲得社會的認(rèn)同和合作，進(jìn)而有可能遷衍影響政府行政執(zhí)法和政策貫徹。在信任層面：信息有助于降低不確定性，是信任生成的基礎(chǔ)。無論是社會信任，還是政府信任，都依托于信息。可以說，政府信息供給的質(zhì)量、數(shù)量預(yù)決了公眾對政府的信任。政府信息在認(rèn)知層面、傳播層面和信任層面，牽連其所依存的社會關(guān)系和社會秩序，對政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、環(huán)境的發(fā)展產(chǎn)生廣泛而深刻的影響，不僅影響社會財富生成、流動和技術(shù)創(chuàng)新，而且在前所未有的程度上影響著公眾認(rèn)知、公共信任和公共秩序。作為信息的優(yōu)勢方，若政府信息不透明，將加大“政策黑箱”的風(fēng)險；若公眾長期無法及時獲取政府信息，勢必造成懷疑、誤解、猜忌，加劇政府的失信。

政府信息公開目錄體系是政府信息公開工作的基礎(chǔ)和核心。①參見張新民、祁斌剛：《政府信息公開目錄體系分類系統(tǒng)研究》，《圖書館建設(shè)》，2008年第12期。政府信息公開目錄體系是揭示政府信息、引導(dǎo)社會公眾檢索和獲取政府信息的工具，可以使社會公眾方便、快速地了解、判斷公開的政府信息內(nèi)容與價值，并根據(jù)目錄提供的線索獲取政府信息。此外，政府信息公開目錄體系也是各級政府及其部門之間共享政府信息資源的重要工具，是政府信息公開工作部門管理公開的政府信息的主要的技術(shù)依托。因而，完備的信息公開目錄體系對政府信息公開至關(guān)重要。

政府信息公開目錄體系的編制是政府信息公開工作的重要內(nèi)容。政府信息公開目錄體系，對政府信息公開工作具有基礎(chǔ)性、支撐性作用。從這一路徑來宏觀考察和判斷政府信息公開目錄體系，是法治政府、公信政府建設(shè)不可或缺的技術(shù)支撐。當(dāng)前諸省地方政府大力推行的“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”“負(fù)面清單”等改革舉措，無疑是政府信息公開中較為迫切的有關(guān)政府權(quán)力信息公開、政府責(zé)任信息公開的具體拓展，對于法治政府、公信政府的建構(gòu)具有開拓性的意義。

目錄體系是按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，為發(fā)布、發(fā)現(xiàn)和定位信息資源而建設(shè)的信息服務(wù)體系。②參見陳宏曉：“政府信息資源目錄體系研究”，同濟(jì)大學(xué)公共管理碩士學(xué)位論文，2008年，第6頁。政府信息公開目錄體系是按照一定的信息分類準(zhǔn)則，對政府主動公開的信息進(jìn)行結(jié)構(gòu)性地組織和有序排列，這一體系是政府主動公開信息的目錄體系。

政府信息公開目錄體系如何建構(gòu)，需要科學(xué)的理論維度來支撐。政府信息公開目錄體系維度的探索，是政府信息公開目錄體系回應(yīng)性建設(shè)的客觀需要，也是政府信息公開目錄體系進(jìn)行科學(xué)調(diào)整，完善建構(gòu)的現(xiàn)實需要。目錄體系的維度既可以作為政府信息公開目錄體系的建構(gòu)維度，也可以是政府信息公開目錄體系的考察維度和評估維度。探索明確、科學(xué)的理論維度，有助于我們對現(xiàn)行政府信息公開目錄體系展開客觀分析和判斷，也有助于我們探索完善政府信息公開目錄體系的建構(gòu)路徑。

政府信息公開目錄體系范圍、目錄體系層級結(jié)構(gòu)、目錄體系信息樣式、目錄體系回應(yīng)信息需求的適應(yīng)技術(shù)四個方面，分別代表了目錄體系的廣度、深度、式度和適度，是一個比較科學(xué)的可以用以建構(gòu)、評估政府信息公開目錄體系的科學(xué)維度。從廣度、深度、式度和適度四個維度來考察政府信息公開目錄體系，既包含了對目錄體系的靜態(tài)考察（廣度、深度、式度），也體現(xiàn)了對目錄體系的動態(tài)考察（適度）；既有宏觀考察（廣度、深度、適度），也有微觀分析（式度）；既有面的考察（廣度、深度），也有點的考察（式度、適度），既有對目錄體系邊界的考察（廣度），也有對目錄體系結(jié)構(gòu)的分析（深度）。可以說，確定政府信息公開目錄體系的廣度、深度、式度和適度四個維度，是一個全面的、科學(xué)的分析維度。這一分析維度有助于我們準(zhǔn)確、科學(xué)地建構(gòu)和研究政府信息公開目錄體系。

一、目錄體系的廣度

目錄體系的廣度是指政府信息公開目錄體系所涵蓋政府主動公開信息的范圍。這一范圍既體現(xiàn)目錄分類所及的明確的列明類別，也涉及到寬泛的兜底條款所及的其他事項。依照2008年5月1日起實施的《中華人民共和國信息公開條例》的相關(guān)規(guī)定，政府信息公開的范圍包括列明類別和兜底事項。列明類別具體指條例中明確規(guī)定重點公開的事項。省級政府信息公開的列明類別共計11項。分別是：（一）行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件；（二）國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及相關(guān)政策；（三）國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計信息；（四）財政預(yù)算、決算報告；（五）行政事業(yè)性收費的項目、依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)；（六）政府集中采購項目的目錄、標(biāo)準(zhǔn)及實施情況；（七）行政許可的事項、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及申請行政許可需要提交的全部材料目錄及辦理情況；（八）重大建設(shè)項目的批準(zhǔn)和實施情況；（九）扶貧、教育、醫(yī)療、社會保障、促進(jìn)就業(yè)等方面的政策、措施及其實施情況；（十）突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警信息及應(yīng)對情況；（十一）環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、食品藥品、產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督檢查情況。兜底事項則指其他依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動公開的事項。兜底事項保障了政府信息公開目錄體系的擴(kuò)展性，是政府信息公開目錄體系回應(yīng)性和彈性的具體體現(xiàn)，有助于政府信息公開工作及時回應(yīng)社會發(fā)展中不斷出現(xiàn)的政府信息公開的新態(tài)勢、新需求，是政府信息公開目錄體系擴(kuò)張性的技術(shù)保障。值得注意的是，兜底事項主要指向的是未來，指向的是當(dāng)下不確定，但未來又確有需要公開的不確定事項。因而，兜底事項并不包括條例中列明的公開事項。

實踐中，各省市先后都依據(jù)國務(wù)院頒發(fā)的《中華人民共和國信息公開條例》，制定了本轄區(qū)內(nèi)實施適用的政府信息公開條例的實施辦法和政府信息公開指南。具體到政府信息公開目錄體系廣度的處理，限縮列明類別仍是主流，而兜底事項擴(kuò)張性仍顯保守。比如：北京市政府信息公開目錄體系列明類別為8項、上海市政府信息公開目錄體系為10項，浙江省政府信息公開目錄體系列明類別為12項，廣東省為13項、江蘇省為14項、重慶市為15項、天津市為16項，雖然列明類別項數(shù)量上看似有所擴(kuò)張，但多為對國家層面上大項的分拆。

二、目錄體系的深度

目錄體系的深度是政府信息公開目錄體系的層級級數(shù)。目錄體系的深度反映政府主動公開的信息資源組織、整合的結(jié)構(gòu)層序。當(dāng)前，國內(nèi)政府信息公開目錄體系主要采用5種分類方式，即主題分類、機(jī)構(gòu)分類、組配分類、體裁分類和服務(wù)對象分類。目錄體系分類一般以主題分類為核心，以機(jī)構(gòu)分類、組配分類、體裁分類和服務(wù)對象分類為輔。政府信息公開目錄體系的深度，主要是指政府信息公開官網(wǎng)平臺核心分類的目錄體系。

如果目錄體系列明類別只有一級目錄，政府主動公開的信息資源就缺乏足夠的組織和應(yīng)有的結(jié)構(gòu)。一般而言，如果一個目錄體系的列明類別大部分處于一級目錄和二級目錄，這一目錄體系的深度就相對不足，該體系承載的信息結(jié)構(gòu)和信息層級過于簡單。如果一個目錄體系的列明類別大部分能細(xì)化到三級和四級，這樣的一個層級深度相對較為適合，有助于建構(gòu)一個精細(xì)化、結(jié)構(gòu)化的信息結(jié)構(gòu)和信息層級。當(dāng)然，目錄體系的深度并不是越深越好。過于繁雜的層級目錄導(dǎo)致政府信息公開管理部門整合、編制、發(fā)布政府信息過程中耗時過多，同時也將增加公眾查閱政府信息所耗時間，更有甚者可能導(dǎo)致信息查閱如同行走迷宮而不知所向。目錄體系列明類別的結(jié)構(gòu)層序如果過于細(xì)碎，細(xì)化至五級、六級，這將直接加重信息整合的成本和信息架構(gòu)的成本，也不是一個很合適的體系深度。

三、目錄體系的式度

目錄體系的式度包括目錄體系的宏觀式度和微觀式度。宏觀式度是指目錄體系適用的機(jī)構(gòu)范圍。在特定層的轄域內(nèi)，政府信息公開目錄體系在這一范圍內(nèi)適用的情況：是統(tǒng)一適用，或是部分適用。微觀式度是指每一條公開的政府信息編制的樣式。這一微觀樣式具體體現(xiàn)為政府公開信息的核心元數(shù)據(jù)。依據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第19條規(guī)定，政府信息公開目錄，應(yīng)當(dāng)包括政府信息的索引、名稱、內(nèi)容概述、生成日期等內(nèi)容。2009年國務(wù)院制定的《政府信息公開目錄系統(tǒng)實施指引（試行）》規(guī)定，核心元數(shù)據(jù)是描述政府公開信息特征的基本屬性的集合，適用于政府信息公開目錄的編目、建庫、發(fā)布和查詢。根據(jù)《條例》規(guī)定和檢索、查閱信息的需要，現(xiàn)設(shè)定14個核心元數(shù)據(jù)，其中6個必選項、3個條件必選項、5個可選項。14個核心元數(shù)據(jù)中，索引號、名稱、生成日期、發(fā)布機(jī)構(gòu)、信息分類、著錄日期是必選項，文號、關(guān)鍵詞、語種是條件必選項；內(nèi)容概述、有效期、相關(guān)信息、在線鏈接地址、信息格式則為可選項。

有研究者概括了當(dāng)前政府信息公開官網(wǎng)平臺政府信息公開目錄體系存在不少問題：（一）只有信息條目，沒有相應(yīng)的信息目錄；（二）有的信息目錄采用列表形式，但元數(shù)據(jù)缺乏科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性；（三）難以區(qū)分是信息條目，或是信息目錄。如果是信息目錄，則缺乏核心元數(shù)據(jù)中的必選項；如果是信息條目，則又比信息條目反映出較多的信息屬性特征；（四）在同一政府信息公開網(wǎng)站中，信息目錄的格式也不一致；（五）目錄元數(shù)據(jù)名稱與實際內(nèi)容不符。如將“發(fā)文時期”標(biāo)為網(wǎng)絡(luò)發(fā)布日期，將“公開形式”標(biāo)為“公開時限”，將“內(nèi)容概述”標(biāo)為“信息標(biāo)題”等。①白清禮：《政府信息網(wǎng)站公開目錄體系存在的問題分析》，《圖書館學(xué)研究》，2013年第3期。這些問題，歸根結(jié)底都是政府信息公開目錄體系式度上出現(xiàn)的問題。

四、目錄體系的適度

目錄體系的適度主要用以考察政府信息公開目錄體系自身的適應(yīng)力和調(diào)整力。信息時代，政府信息公開更注重官網(wǎng)平臺的建設(shè)，通過強(qiáng)化政府信息主動公開網(wǎng)絡(luò)平臺的建設(shè)，推動政府主動公開的政府信息向公眾流動。官網(wǎng)平臺政府信息公開目錄體系組織的政府信息，是否便于公眾瀏覽、搜索，公眾能否及時、快捷、低成本地獲取政府信息，則直接與政府信息公開目錄體系的適應(yīng)力和調(diào)整力相關(guān)。其中，最根本的問題有二：

一是政府信息公開目錄體系能否突出顯示公眾集中、重點關(guān)注的熱點信息、民生信息。政府信息公開目錄體系中，能否回應(yīng)社會的關(guān)注熱點，能否突出熱點信息、民生信息，與政府信息公開目錄體系對熱點信息、民生信息如何編制緊密相關(guān)。熱點信息、民生信息是以專題的方式、升格方式編制還是分散編制、常規(guī)編制，直接關(guān)系到此類信息的辨識度。特別是在大量的噪音信息存在的情況下，如何編制關(guān)系到政府信息公開主管部門編制、發(fā)布信息的成本和公眾獲取政府信息的成本。公開信息的辨識度低，則搜索信息耗時多，獲取信息速度慢；辨識度高，則獲取信息耗時少，速度快。

二是政府信息公開目錄體系是否包含了快速回應(yīng)公眾對政府主動公開政府信息的公共訴求而應(yīng)當(dāng)具有的體系調(diào)整或擴(kuò)展的能力。政府信息的公開是一個動態(tài)的、循序漸進(jìn)并且持續(xù)不斷的過程。政府信息主動公開的具體內(nèi)容，有不少主題具有時代性和發(fā)展性，在社會變遷、公眾政府信息公開的公共需求演化和政府信息公開工作發(fā)展的推動下，也在不斷變遷和發(fā)展，因而，政府信息公開目錄體系不僅需要相對穩(wěn)定，也需要一定的彈性和擴(kuò)展力，用以整合不斷演化出來的新熱點、新動向、新關(guān)注。政府信息公開目錄體系的調(diào)整力，也是其能否迅速回應(yīng)新熱點、新動向、新關(guān)注的關(guān)鍵。目錄體系的調(diào)整力強(qiáng)，則其回應(yīng)迅速；目錄體系的調(diào)整力弱，則其回應(yīng)遲緩。當(dāng)前，財政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項目批準(zhǔn)和實施、社會公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的政府信息是社會關(guān)注的熱點，政府信息公開目錄體系應(yīng)及時調(diào)整，在信息編排中突出這些熱點信息。

目錄體系對特定信息的調(diào)整力直接影響著目錄體系能否快速回應(yīng)社會的信息需求。考察目錄體系的調(diào)整力，主要包括如下幾個方面：（一）目錄體系的專欄化技術(shù)；（二）目錄體系越級化技術(shù)；（三）目錄體系兜底項目的擴(kuò)張；（四）目錄指南修訂周期。

主動公開政府信息的辨識度，主要考慮如下因素：（一）官網(wǎng)平臺的專門性還是融合性。一般而言，專門性的政府信息公開官網(wǎng)平臺具有更強(qiáng)的辨識度。公開的政府信息如果其所在的平臺是獨立的、專門的，無疑將因這一平臺的唯一性，快速獲得強(qiáng)大的辨識力。如果公開的政府信息與其他的政府工作信息、政務(wù)信息、服務(wù)信息和諸多非政府信息、社會信息公開匯集融合在一個綜合性平臺中，政府信息公開的辨識度就會大打折扣。（二）特定信息在目錄體系中專欄化處理還是一般化處理。專欄化處理本身意味著平臺對這一信息的突出和關(guān)注，如果目錄體系對信息公開新熱點、新動向和新關(guān)注予以專欄化，無疑有助于提升該特定信息的辨識度。（三）特定信息在目錄體系中是越級化處理還是常規(guī)化整合。越級化處理將特定信息置于更上層級予以突出，簡化了該特定信息的層級關(guān)系，有助于提升特定信息的辨識度。而常規(guī)化的整合有可能將特定信息置于諸多統(tǒng)一層級的信息之海，該特定信息的社會內(nèi)涵、社會意義和社會價值無法及時獲得應(yīng)有的關(guān)注，淹沒在信息之海中。（四）目錄體系中是否包含信息的復(fù)合搜索功能與單項搜索功能。復(fù)合搜索將有助于增強(qiáng)信息的辨識度。而單項的信息搜索無法滿足信息模糊境況下查找信息的社會需求，從而影響到信息辨識的速度。

責(zé)任編輯：孫艷蘭

*本文系浙江省委、省政府重大決策理論支撐研究課題“政府信息公開目錄體系的完善”（2014ZDZC08）的階段性成果，并得到浙江省社科規(guī)劃辦“之江青年”社科規(guī)劃課題項目基金資助。

作者王海明，男，浙江省社會科學(xué)院副研究員，浙江省社會科學(xué)院地方法治研究中心成員（杭州 310007）。