發揮注冊稅務師行業作用服務稅收風險管理的思考

劉思慧 陳中榮 邱崇偉 花都區國稅局

發揮注冊稅務師行業作用服務稅收風險管理的思考

劉思慧 陳中榮 邱崇偉 花都區國稅局

由于稅務部門在稅收風險管理方面的人力資源投入遠遠跟不上形勢發展的要求，引入注冊稅務師行業等中介來協力推進稅收風險管理成為可試可行的一種必要探索。然而，注稅行業與稅務部門之間也存在著參與熱情高與政策限制、注稅規范性不足與稅務規范性強、執業獨立性與稅務嵌入性管理、政策引導明確與服務流程模糊等多方面的矛盾，必須通過拓寬服務范圍、優化服務方式、建立激勵機制、加強各方宣傳、防范相關風險等渠道和方法，有效克服矛盾，發揮注稅行業作用促進稅收風險管理。

注冊稅務師 風險管理 稅務管理 涉稅中介

近年來，由于稅務部門的人力、物力等資源投入遠遠趕不上納稅人數量和社會經濟的快速增長，尤其在稅收風險管理方面，對稅務部門人力資源的投入數量和綜合素質要求更高，于是，通過引入注冊稅務師行業等涉稅中介服務來改善稅收風險管理質量，成為稅務部門思考和探索破解難題的方向。本文以稅收風險管理作為切入點，深入分析注冊稅務師行業服務稅收風險管理的現狀和存在問題，為該行業的健康發展和更好地服務稅收風險管理提出意見和建議。

一、注冊稅務師行業現狀和服務稅收風險管理必要性分析

（一）注冊稅務師行業現狀

根據中國注冊稅務師協會最新發布的權威數據，截止2012 年底（2013年以后的數據暫未發布，下同），全國共有稅務師事務所4934戶，比上年同期增加了267戶，增長了5.72%。全國注冊稅務師行業共實現經營收入118.17億元，同比上年增長了21.41%；利潤總額共計3.08億元，同比上年同期增長了6.94%。行業人員共計96540人，比去年同期增加了6433人，比上年增長了7.14%。

同樣是在2012年底，廣州市注冊稅務師事務所為210家，占全國的4.26%；營業收入約7億元，占全國的5.92%；從業人員總數達4千多人，占全國的4.14%。而截止2015年5月份，廣州市注冊稅務師事務所已增長到250多家，每年出具鑒證報告份數超過23萬份，僅企業所得稅匯算清繳鑒證報告就達20萬份以上。

綜上可見，注冊稅務師行業在我國目前正處在一個蓬勃發展的階段，其行業隊伍在持續壯大，鑒證業務在持續發展，職能作用也在明顯提升，其中廣州市注冊稅務師行業規模相對較大，在全國范圍內占據一定的市場份額，且近年來發展迅速，這些特征為該行業持續服務稅收管理奠定了基礎。

（二）注冊稅務師行業服務稅收風險管理的必要性

1.稅務部門增強風險識別能力的需要。近年來，稅務部門面臨的稅源結構多元化和復雜化程度越來越高，加上一系列簡政放權的措施，迫使稅務部門將工作重點轉到風險管理上來。借助注冊稅務師行業的獨立性和專業性進行稅收風險分析，有利于提升稅收風險分析和識別的準確性，尤其是當注冊稅務師行業參與到具體的風險分析工作中去時，將有效幫助稅務部門減輕風險分析負擔。

2.稅務部門增強風險應對能力的需要。稅務部門在納稅評估、稅務稽查等風險應對過程中，如能從注冊稅務師行業的視角和經驗入手，有針對性地采取應對措施，將有利于打開突破口，做到事半功倍。更進一步看，稅務部門在風險應對過程中，如能有注冊稅務師行業等涉稅中介部門參與其中，將減輕納稅人的抵觸情緒，獲取的信息將更加充分、全面，有利于提升工作效率，增強風險應對處置的規范性。

3.稅務部門增強風險聯動能力的需要。注冊稅務師行業作為獨立的中介部門，在為納稅人辦理涉稅委托事項過程中，會主動聯系多部門采集關于納稅人股權變動、經營情況、商業動向等涉稅信息。這些信息當中除涉密信息外，大部分數據的合理披露，將有利于稅務部門開展涉稅風險分析和風險應對，從而促進第三方信息應用和各部門風險聯動合作。

4.納稅人增強風險防范能力的需要。注冊稅務師行業參與稅收風險管理，一方面在參與過程中掌握了稅務部門關注的主要風險點，可以結合自身業務專長，有針對性地分析風險產生的源頭，做到有的放矢；另一方面，注冊稅務師行業的主營業務始終還是要面向納稅人，注冊稅務師可以在執業過程中，將稅務部門的風險點提前知會納稅人，提醒納稅人注意關注和自行整改，進而從源頭上減少風險的發生數量。

二、注冊稅務師行業服務稅收風險管理的存在問題

注冊稅務師行業與納稅人和稅務部門共同組成了稅收風險管理的運行主體，彼此相互獨立，也相互補充。依托注冊稅務師行業服務稅收風險管理是必然趨勢，但在當下也存在著一些突出矛盾。

（一）注冊稅務師行業參與熱情高與政策限制參與的矛盾

一方面，注冊稅務師行業參與稅收風險管理有利于拓展業務，直接獲得經濟效率，注冊稅務師行業的參與熱情較高；另一方面，現實中注冊稅務師行業參與稅收風險管理的深度和廣度卻遠遠不夠。以廣州市國家稅務局為例，目前注冊稅務師行業參與稅收風險管理主要有兩項內容：“注稅行業執業檢查問題跟蹤”和“涉稅鑒證報告評分”。其中“注稅行業執業檢查問題跟蹤”風險任務的問題發現率高，風險應對成效顯著，但因執業檢查范圍有限，影響面不太廣；而“涉稅鑒證報告評分”風險任務為事項類任務，實質性影響主要在體現注冊稅務師事務所身上，對納稅人影響較小，納稅人關注度不夠。除此以外，注冊稅務師行業甚少參與稅收風險管理工作。主要原因是受“稅務人員不得指定涉稅中介機構，不得在委托中介機構從事涉稅工作中謀取私利”等法律規定的約束，稅務部門尤其是基層稅務人員甚少與注冊稅務師行業直接打交道，直接收縮了注冊稅務師行業參與稅收風險管理的通道。

（二）注冊稅務師行業自身規范性不夠與稅務規范性強的矛盾

從整個注冊稅務師行業來看，該行業執業規范性不強的問題仍在一定程度上存在。如有些事務所盲目追求經濟利益，利用稅收政策不完善打擦邊球，幫企業隱瞞報稅，或是為爭搶業務，變相降低收費標準，既攪亂了行業發展秩序，又降低了執業質量等。從注冊稅務師個體來看，也存在一些問題，如高學歷、實踐能力強的人才短缺現象比較嚴重，部分從業人員缺乏責任心，沒有嚴格按照相關法律、法規及行業規定開展業務活動。這些問題不僅不能讓納稅人認可注冊稅務師行業，同時由于稅務部門對執法規范性要求較高，直接影響稅務部門對聯合注冊稅務師行業開展稅收風險管理的信心。

（三）注冊稅務師行業獨立性與稅務部門管理嵌入性的矛盾

理想情況下，注冊稅務師行業應該與稅務機關、納稅人形成一種良好的工作合作關系，并處于稅務部門和納稅人之間具有較強獨立性的狀態。然而，目前一些注冊稅務師行業的從業人員是從稅務機關的工作崗位退休下來的，有的甚至成為了注冊稅務師協會的領導，主持著稅務師協會的工作。這些情況導致注冊稅務師行業在參與稅收風險管理工作時，仍然與稅務機關存在或多或少的聯系，并沒有完全的脫離出來，成為獨立、公正的中介機構，這在一定程度上影響了注冊稅務師行業開展稅收風險管理的視角，容易先入為主站在稅務部門的角度看待問題，從而使風險管理效果大打折扣，同時也容易使納稅人產生誤解。

（四）注冊稅務師行業政策引導明確與服務流程模糊的矛盾

國家稅務總局曾明確提出注冊稅務師行業服務稅收管理的政策引導，“要大力推進注冊稅務師行業的發展，要求各級稅務機關要積極加強與稅務師事務所的溝通與聯系，通過購買稅務中介的服務來推動該行業領域的發展”。但是這一課題更多落實在理論層面上，在實際操作過程中，還存在不少具體問題有待明確，比如稅務部門如何在稅收風險管理過程中引進注冊稅務師行業，用什么方式去做、如何招投標、具體購買中介費用從何而來，等等，各地目前尚無一個統一的標準，有關制度規定不夠清晰，具體操作流程也缺乏清晰的法律指引，這些問題直接導致稅務部門聯合注冊稅務師行業開展稅收風險管理合作的情況比較少見。

三、發揮注冊稅務師行業作用服務稅收風險管理的建議

（一）不斷拓寬注冊稅務師行業服務稅收風險管理的范圍

隨著我國稅制的不斷完善，各類稅收政策越來越復雜，單純靠稅務部門完成所有納稅人的風險分析和風險應對已經不太現實。況且，即將到來的“營改增”擴圍給稅收風險管理帶來了更大的挑戰，例如金融業、建筑業等行業稅收業務的專業性強、影響面廣，稅務部門受專業性人才數量的制約，對各行業進行全面的風險分析和風險應對難度較大，效果也可能不會太理想。在這種情況下，可以借鑒某些地區稅務部門在前期“營改增”試點中的做法，主動拓展注冊稅務師行業服務稅收風險管理的范圍，探索委托注冊稅務師協會推薦若干家注冊稅務師事務所，協助稅務部門對企業“營改增”后的風險情況和稅負影響進行跟蹤分析；可以選擇將一些企業的風險分析項目委托給注冊稅務師事務所來完成，或委托注冊稅務師行業提供區域納稅人和行業納稅人主要風險點等。注冊稅務師行業工作人員基本都是財會、稅法領域的專家，借助其調查分析并出具的分析報告，不僅專業性和準確性能夠得到保證，而且還能得到納稅人的認可。

（二）不斷優化注冊稅務師行業服務稅收風險管理的方式

1.以信息交換的方式促進稅收風險管理。據了解，一些較大的注冊稅務師事務所為維持客戶，往往有一套完善的信息管理系統，便于掌握企業資料，針對具體經營情況為企業提供個性化的服務。除此以外，這些信息還有利于注冊稅務師事務所更好地掌握企業的涉稅風險點，規避在代理過程中面臨各種風險。對此，可以探索促進稅務部門與注冊稅務師事務所對需要開展風險管理的對象信息交換，不僅能夠簡化稅收風險分析的工作流程，提高工作效率，而且可以提高稅收風險管理和應對的全面性。

2.以購買服務的方式促進稅收風險管理。注冊稅務師行業在涉稅專業技能方面具有很大優勢，能夠幫助稅務機關分擔涉稅壓力。稅務部門在風險管理過程中如果采用購買服務的方式（見圖1），可以調動注冊稅務師行業主動提供專業資源的積極性，不僅能夠拓寬注冊稅務師行業的服務市場，促進該行業的健康發展，且有利于提高稅務部門的風險分析和應對效率，對于降低稅收流失率，進而對減少稅收風險的激發數量有所幫助。

圖1：注冊稅務師行業服務稅收風險管理的方式

（三）不斷建立注冊稅務師行業服務稅收風險管理的激勵機制

注冊稅務師行業作為獨立經營，自負盈虧的市場經濟主體，追求利益最大化是其主要目標。要在稅收風險管理中引入注冊稅務師行業，必須要從經濟上給予其對應的利益。除前面提到的通過政府購買的方式直接支付經濟補償外，還可以通過注冊稅務師行業風險互評的方式，每年由稅務部門選取部分企業名單，交由非為其出具鑒證報告的事務所進行風險分析，稅務部門則根據風險分析結果進行風險應對，并根據風險應對成效對作出風險分析結論的事務所進行評分。風險分析結論準確的事務所可以得較高分數，并在每年的評分中予以體現和排名，一并作為納稅人選擇事務所的參考。采取該種方式，既可以深化注冊稅務師行業參與風險管理程度，又有利于提升該行業參與風險管理的積極性。

（四）不斷加強注冊稅務師行業服務稅收風險管理的宣傳

目前，已有一些地區的稅務部門通過購買稅務中介服務的做法，在社會上產生了廣泛的影響，這為注冊稅務師行業服務稅收風險管理奠定了一定的基礎。注冊稅務師行業服務稅收風險管理也并非國內特有的事物，在國外購買稅務中介服務稅收風險管理已經相當成熟，而且十分普遍。在適當的時機下，公開宣傳注冊稅務師行業參與稅收風險管理的途徑和內容，不僅有利于公眾監督，還有利于提升納稅人納稅風險意識，進而自覺規范財務制度和納稅申報，部分納稅人還會主動去尋求注冊稅務師和稅務部門的業務幫助和風險預防，為納稅人稅法遵從度的提升奠定了基礎。

（五）不斷防范注冊稅務師行業服務稅收風險管理的風險

盡管注冊稅務師行業的專業性和獨立性可在多方面服務稅務部門的風險管理工作，但注冊稅務師行業自身存在的一些問題不可忽視，如果處理不到位還可能產生影響廣泛的社會性風險。如少數稅務師為了謀取私利，故意偽造數據隱藏企業風險，或沒有對納稅人賬務進行認真核驗與分析，為納稅人走逃稅款提供便利等。這些行為對其它納稅人形成了極大的不公平，尤其是在稅務部門委托注冊稅務師事務所從事風險分析和應對工作的情況下，甚至會影響稅務部門的形象。因此，在注冊稅務師行業參與稅收風險管理的過程中，必須同時加強行業監管。注冊稅務師管理中心作為注冊稅務師行業的監管主體，一方面必須發揮其應有的作用，行使好自己的權利，另一方面又應注意在監管同時不能干涉稅務中介的執業行為，確保其能夠獨立執業。

［1］中國注冊稅務師協會網站.《關于注冊稅務師行業2012年度報表情況的通報》

［2］廣州市注冊稅務師網站.《鄧少蘭副局長在廣州市注冊稅務師行業執業檢查情況通報會上的講話》