政府若不依法行政，將污染法治“水源”

文_本刊記者 化定興

政府若不依法行政，將污染法治“水源”

文_本刊記者 化定興

黨的十八屆四中全會提出，各級政府必須在黨的領導下，在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。這對于那些習慣了大包大攬的各級政府，無疑是巨大考驗，其能否習慣還有待觀察。

早在2004年，國務院就提出要用10年時間基本建成法治政府，如今期限已過。十八大報告提出，2020年要基本建成法治政府，時間又往后推了6年。

今天，理性的公民深知，十八屆四中全會中的白紙黑字并不等于現實生活中的貨真價實。我們依然可以看到：在不少地方，權大于法，人治大于法治；行政權力“法力無邊”；行政問責、行政違法追究不力；行政訴訟頑疾難除。因此，依法行政，建立法治政府，我們現在不僅要聽其言，更要觀其行。

該依什么“法”

在實踐中，不少干部覺得依法行政的“法”不是法律，而是領導的“看法”。

依法行政可以說是政治學中的常識，并非最近才提出的新概念，但真正落實絕非易事。學者梁文道曾指出：“當前中國最大的問題不是缺乏常識，而是常識的矛盾；不是價值的虛無，而是價值觀念與社會現實之間的斷裂。”在實踐中，不少干部覺得依法行政的“法”不是法律，而是領導的“看法”。這不僅是干部法律素養的問題，而且牽涉很現實的問題——當上級的要求違背法律規定時，是按領導要求辦，還是法律規定辦？

鄭州大學法學院副院長、行政法專家沈開舉教授指出，在現實生活中，“黑頭文件”（法律）不如“紅頭文件”（政策），“紅頭文件”不如“手寫文件”（批示、批條子），“手寫文件”不如“口頭文件”（打招呼）。以拆遷為例，關于土地征用和補償問題應該怎么做，法律規定得明明白白。但是，有些領導干部說拆哪就拆哪，說什么時候拆就什么時候拆。

這折射出了當下依法行政的困境。一方面，地方政府尤其是行政一把手權力比較大，為了追求效率，一些關系到公眾切身利益的重大決策，其討論過程成為體現“一把手”個人意志的“一言堂”，即所謂“決策拍腦袋、執行拍胸脯、走人拍屁股”。另一方面，在對上負責的層級體制中，上級政府常用行政命令迫使基層完成某項任務；若完不成，基層干部在考核、提拔任用上會受到影響。如果照此邏輯，要想依法行政，只能寄希望于行政“一把手”的“決策英明”，并上率下行，但這明顯不是依法行政的要義和常態。

依法行政，簡單而言就是法律沒有授權的行為，政府不可為，這本該成為行政者的理念。但現實是，一些政府觸角太長，并且由權力帶來的執政效率和快感讓他們將法律束之高閣。這些政府一旦有違法行為，法律不僅姍姍來遲，而且“掄起的是大棒，砸下來的是雞毛撣子”。因此，很多干部對權力的敬畏遠遠高于法律。

遼寧某檢察院一位檢察官告訴本刊記者，違背權力和違反法律的命運是不同的：違背權力，后果馬上就能顯現，比如被問責、撤職；違反法律，程序比較多，而且很多時候并無具體被害人，所以在實踐中，行政違法并不稀奇。而且，違法行政的案件很難判下來，最后往往是司法機關和被告人達成和解。

而在基層，要完成的任務很多、很雜，比如征地拆遷、土地流轉、環境治理、惠農政策落實等等。為了完成工作，不少基層干部選擇以行政權力強推的辦法，至于法律，能守就守，不能守就繞著走；而一些縣領導表面上喊依法行政，實際上還是按照老一套方法辦事，有些時候，“領導的意思，就是法律的意思”。有基層干部甚至在為自己的違法行為找很多借口，其中之一便是：“自己是遵照上級指示干事的，即便有違法違規行為，出了問題也有上面頂著?！?/p>

依法的困惑

一些基層干部甚至認為，只要是有助于地方發展、為了公共利益，就可以不按法定程序走。

用行政權力開道是當下很多政府辦事的邏輯。為了發展經濟，行政違法的現象可謂司空見慣，不少干部也早已習以為常。一些基層干部甚至認為，只要是有助于地方發展、為了公共利益，就可以不按法定程序走。

西部某縣曾計劃上馬一個水利工程，前后論證了十幾年，但受一些環保門檻的制約，項目始終處于擱置狀態。該縣縣長有些無奈地說道：“作為縣里的主要領導，如果處處顧忌法律法規的條條框框，難免發展慢；眼看著其他地方發展了，老百姓也會在后面戳脊梁骨，說你沒能力?！?/p>

重慶升明律師事務所律師張明前表示：“部分地方政府回避依法行政，大多基于一種心態，就是認為解決基層紛繁復雜的社會、經濟問題，用一些違法的手段，付出的成本較低，工作簡便，易操作。而依法行政耗時長，程序多，往往因‘事倍功半’而‘得不償失’?！?/p>

在某經濟開發區工作的王艷（化名）告訴本刊記者：“遇有重大項目，政府往往會開辟綠色通道，先上項目，再邊建設邊辦理各項手續，畢竟一個好的項目能帶動經濟發展，解決就業問題。之前在縣里的時候，主要縣級領導批條子，或者下指示，部門才敢動?！?/p>

王艷說，考慮到與其他地方競爭、市場機遇等因素，從長期和短期利益來講，“先上車再買票”大有好處。如果按照法律法規走完所有流程，可能要好幾個月，有些甚至一到兩年，所以，很多時候“不走正道”也是被逼無奈。

而在西部某縣，2010年時以開發特色工業園區為名，在未取得足額用地指標的情況下，通過“少批多占”“以租代征”的方式，違法占用耕地近200畝。與此同時，對群眾的補償也落實不到位，拆遷過程中有的政府工作人員還粗暴蠻橫，與群眾發生沖突，引發群眾聚集。

據負責當地征地拆遷的一名鄉鎮干部介紹：“園區建設是縣里的‘一號工程’，由縣委常委、常務副縣長任工程指揮部指揮長，上級政府要求高，進度快、任務重，沒有超常規的手段根本不可能完成征地任務?！?/p>

除了行政機關違法，普通群眾法治觀念的淡薄也給執法帶來難度。據報道，廣西柳城縣東泉鎮高田村一位村民建了一棟200平方米的別墅，由于未經審批，被國土、住建等部門認定為“兩違”建筑，要予以拆除。這位村民不服，認為自己花錢在承包地上蓋房子沒有什么不妥，經過3年時間，這棟建筑才最終得以拆除。而現在鄉鎮這樣的情形不在少數，細究起來，到處都是違法建筑，如果國土局要挨家挨戶去查處，根本查不過來，常常陷入了法不責眾的困境。

依法行政路線圖

要依法行政，除了督促政府權力規范運行外，還要正確處理改革與法治的關系。

依法行政具體該如何運作，連很多行政主體也是一頭霧水，只是等待“頂層設計”，幻想畢其功于一役。然而，依法行政沒那么簡單，其中一個重要原因就是政府權力運行的不規范，比如權力太大且沒有邊界、權力運行并不透明等，導致權力始終大于法律。

2014年年初，富陽市作為浙江省政府權力清單改革試點縣，率先對縣一級政府權力進行了清理，結果發現，和富陽人民群眾日常生活相關的常用行政權力，居然多達2500項。而浙江省經過梳理后發現，省級層面權力多達1.23萬項。一位縣級干部說：“不理不知道，一理嚇一跳，我們政府的權力，居然上管天，下管地，中間管空氣。這么多權力，隨時可以拿出來影響人民的日常生活?！闭憬≌晃活I導則說得更形象：“權力被許多部門關在自家的柜子里，想用的時候就拿出來用。”

所以，要做到法無授權不可為，首先就要清權、確權、曬權、制權，這是建設法治政府的前提。制定了權力的清單，政府就知道了什么能做、什么不能做。不過，如果沒有倒逼的力量，想讓政府自己放棄已有權力，難度很大。在中央大力精簡權力的背景下，不少地方仍然存在“權力空放”“明放暗不放”“小放大不放”等改革異化現象。中部某省會城市在梳理權力清單工作中，要求各單位上報行政審批權力，很多單位為保留手中權力，竟然在上報權力清單上填“0”。

權力確定以后，還要保證其在陽光下運行，進而保證政務公開和政府決策的科學化，防止權力的暗箱操作。十八屆四中全會就提到，要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學，程序正當，過程公開，責任明確。建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，未經合法性審查或經審查不合法的，不得提交討論。如果行政一旦違法，法律必須“動真格”。但目前的現狀卻是，作為督促政府依法行政主要助推器的行政訴訟執行情況并不令人樂觀，實踐過程中常常是“立案難、審理難、執行難”。

當下，正是深化改革的關鍵時期，要依法行政，除了督促政府權力規范運行外，還要正確處理改革與法治的關系?！爱斨卮蟮母母餂Q策做出之后，要抓緊時間修改與改革決策不適應的相關法律法規，保證改革在法治的軌道上運行，或者通過法治的方式來實現改革的目標。”中國政法大學副校長馬懷德說。

另外，就目前來看，不管是干部還是群眾，法治觀念依然淡薄，法治素養依然欠缺。因此，依法行政，建立法治政府依然任重道遠。