完善失地農民社會保障權的措施初探

劉錦城　邱艷紅

隨著城市化進程的加速與市場經濟的發展，相當數量的人口為生存涌入城市。在城市化進程中，大部分失地農民因為各種原因未辦理社會保障，其退休后晚年生活也就得不到保障，從這個角度來講，完善失地農民社會保障權利，對于和諧社會的建設以及社會公平的實現具有極為重要的現實意義。

一、失地農民社會保障權的法律完善建議

1.國家出臺失地農民社會保障制度的基本法律法規

為了更好保護失地農民的社會保障權益，國家應在制度設計上把失地農民社會保障制度納人到社會社會保障體系之中，法律是保護權利的最堅實可靠之武器，所以要通過基本立法來規定失地農民社會保障制度的基本原則和具體制度。國家可以通過出臺基本法律法規，例如制定《社會保障關系轉移接續法》、《失地農民社會保障法》、《失地農民社會保障法》等一系列基本法律，在立法層面實現利益的統一分配和制度的相互協調，解決不同利益主體之間的沖突，提高失地農民社會保障的制度立法層次，從法律上修補失地農民社會保障的真空地帶，切實保障失地農民合法權益，從而逐步實現城鄉社會保障制度的統籌發展。

2.健全失地農民社會保障權利的司法救濟機制

在我國各式各樣的權利救濟途徑中，最具有強制力的權利救濟途徑當屬司法救濟，“司法救濟亦被公認是一種最根本、最重要的權利救濟手段?！北M管司法救濟只是多種權利救濟方式之一，然而在大部分情形下，其他救濟形式可以受到來自司法救濟的追溯。司法救濟形式主要包括起訴、申訴、反訴等。健全失地農民社會保障權利的司法救濟機制，既是預防我國失地農民社會保障權益免受侵害的有力手段，也是失地農民社會保障權利受侵害后最佳措施。

二、明確失地農民社會保障中的各方責任

1.強化失地農民參加社會保障的意識

切實地落實失地農民社會保障權利，“必須從觀念上消除城市居民對失地農民的傳統偏見，必須認識到失地農民產生于何種社會背景及其為城市經濟和社會發展做出的重要貢獻，從而不再排斥失地農民社會關系這一合理存在?！笔У剞r民由于收入水平低下以及對社會保障制度的不了解、不信任而參保意愿不強，所以可以通過宣傳教育方式幫助其了解有關社會保障制度的政府政策和法律制度，使其有意識地維護自身合法權益，履行自身的法定義務。失地農民流出地和流入地的政府部門都應給予資金投入和政策支持，通過宣傳教育以提高失地農民社會保障的法制意識和參保意愿，激發失地農民參加社會保障的興趣，從而提高失地農民參加社會保障的比例。

2.強化政府在失地農民社會保障中的責任

社會保障制度具有公益性和福利性特征，這要求必須切實轉變政府職能，使政府在完善失地農民社會保障制度中的主導作用得以充分發揮。首先，要從制度上根本解決失地農民社會保障順利銜接問題，政府就必須突破城鄉二元分割管理體制的局面，改革城鄉分立的二元化戶籍制度，逐步落實居住地登記管理制，從而保障失地農民享有平等待遇；其次，政府必須建立城鄉統籌的社會保障銜接領導體制，通過成立城鄉統籌的社會保障銜接領導小組，達到總攬全局、整體規劃的效果，最終真正解決失地農民社會保障銜接問題；再次，政府應加大對失地農民社會保障的基金投入和政策支持。通過政府出資，加大對失地農民養老經費的投入力度，建立健全惠及廣大失地農民群體的社會保障制度，這樣可以相應地溶解失地農民收入兩極分化帶來的參保失地農民在社會保障利益方面的利益轉移疑問。最后，政府應行使監督職責，實現社會保障制度的信息透明化以及社會保障基金的公開化。

三、改革現存的城鄉二元化戶籍制度

1.改革戶籍制度

“現行的戶籍制度是造成失地農民社會保障問題的主要制度因素。”二元化戶籍登記管理制度，人為地把我國人口作出城市與農村的區分，繁瑣的戶口遷移限制，抑制了公民正常遷移，也不利于勞動力資源實現市場化配置，很大程度上抑制了經濟增長速度和延緩了城市化進程，與社會公平正義之理念背道而馳。社會保障等社會福利待遇被不合理地附加在戶口上，不僅使戶籍管理制度及其原先設立目的名存實亡，而且加大了失地農民社會保障權利保護的難度。因此，完善失地農民社會保障制度就一定要實行戶籍制度改革。改革戶籍制度，并非直接取消戶籍登記管理，其關鍵在于革除依附在戶籍上的就業、養老、教育、住房等一系列不合理制度，實現新進城落戶居民與原城市居民平等地享有權利，平等地履行義務，逐步落實公民的自由遷徙權利，真正構建起城鄉一體、城鄉統籌的戶籍管理制度，讓失地農民逐步實現城市居民所享有的待遇，享有與當地居民平等的社會保障權益。

2.統籌城鄉社會保障制度的一體化發展

必須有計劃、有步驟地提高統籌層次，最終完成統籌城鄉社會保障制度一體化發展的目標。以我國的經濟發展水平為依據，逐步提高作為弱勢群體的失地農民的社會保障水平，最終應實現公民按照不同比例繳費，但享受基本相同的社會社會保障待遇。《社會保險法》的立法宗旨體現了追求全社會的實質公平，實現人權至上，維護公民基本人權的理念，禁止公民因身份、職業、地區的不同而導致社會保障待遇差距懸殊，然而現實中，我國尚未建立起體現資源共享的機制，失地農民的社會保障水平明顯落后，為實現失地農民權益保障，徹底消除城鄉二元化社會保障體制帶來的巨大差距，應該有計劃、有步驟地提升統籌層次，最后達到城鄉統籌。此外，縮小城鄉社會保障待遇的差距也有利于避免貧富的兩極分化，是構建社會主義和諧社會的內在要求。

四、改革失地農民社會保障的異地轉移制度

1.制定統一性社保關系轉續辦法

要實現統籌城鄉社會保障制度一體化目標，必須制定全國統一的社保關系轉續辦法，逐步、有層次地實現全國統籌，為實現社保關系合理適當地轉移與接續創造良好的制度條件，以實現社會保障制度老有所養之宗旨。我國2011年頒布了《社會保險法》，根據該法律，個人跨統籌地區工作，其基本社會保障關系也隨之移轉，同時繳費年限可以累計計算；當個人處于法定退休年齡時，基本養老金則分段計算、統一支付，這一規定使基本社會保障關系轉移接續不暢問題得以迎刃而解。然而這一基本法并未實現社會保障的全國統籌一步到位目標，“因此，仍需針對各個地區社會保障制度實施的具體情況所呈現的差異，逐步地真正實現全國社會保障城鄉一體化?！蔽矣X得出臺的統一性《社保關系轉續辦法》中應當確立個人社會保障關系中止和復效制度，從而使失地農民社會保障關系的異地移轉更合理順當，是失地農民經常流動后社會保障關系依然可以無縫對接。

2.建立全國性的社保平臺

“建立全國性的社保平臺。”使失地農民無論人在何處都能實現社保關系轉移和接續，他們從一個地方輾轉到另一個地方務工時，兩個地方的勞動保障部門就能夠借助這個平臺，完成包含社會保障在內的社會保險異地轉移、接續手續。與此同時，個人和用人單位按法定要求繳納的社保必須隨參保人員一并轉移，由轉入地的社保管理機構遵循本地標準，自行決定在本地區可抵算的保險年限以及保障水平，這能夠最終避免由于全國各地社保存在繳費、發放水平的差異所產生的保險關系異地轉移續接障礙。

通過落實這些措施，相信必將使流動人口養老保障制度逐步完善，最終真正實現流動人口養老保障權益的保護，促進我國城鄉和諧發展，推動社會主義和諧社會的建設。

參考文獻：

[1]熊光清.《流動人口的增長態勢、權利特征與權利救濟》，《社會科學研究》，2010年1月，第87-88頁。

[2]裴兆斌，張馨.《論流動人口合法權益保護》.《遼寧公安司法管理干部學院學報》，2013年3月，第7頁.

作者簡介：

劉錦城現嘉興學院南湖學院工作，1978年出生，黑龍江省生人，法學博士，講師；邱艷紅系嘉興學院2011級文法學院法律系學生，中南財經政法大學2015級法律碩士研究生。

注：本文是浙江省教育廳課題：《失地農民社會保障權研究——以浙江省為例》（項目編號：Y201330193）的最終成果，嘉興學院農村法治創新團隊研究成果之一。