推進民族特色的新型城市化建設——以湖北省恩施自治州為例

■戈 祥/文

湖北是我國八個既有少數民族自治州也有自治縣的省份之一，其少數民族地區包括1個少數民族自治州(恩施土家族苗族自治州)，2個少數民族自治縣（宜昌市長陽土家族自治縣和五峰土家族自治縣），以及分布在全省各地的12個民族鄉（鎮）和20個民族村（社區）。恩施土家族苗族自治州作為全省唯一的少數民族自治州，總人口329.03萬人，其中少數民族人口179.9萬人，少數民族人口占全省少數民族人口的72.88%。為此，以恩施土家族苗族自治州（以下簡稱恩施州）的城市化狀況為研究個案，更能代表和反映出整個湖北民族地區新型城市化的現狀與問題。

一、新型城市化的提出

城市化一般有兩層含義，一是從表面現象上看，城市化是農村人口轉變為城鎮人口、農村用地轉變為城鎮用地的現象；二是從內容實質上看，城市化是伴隨著產業結構的調整變化，從事農業的人口轉變為從事工業、服務業的過程，在這一過程中，人們的農業生產方式轉變為非農業生產方式，農村生活轉變為城鎮生活。城市化水平的高低有多種不同的測算方式，目前在我國一般通過某區域的城鎮人口占總人口的比重來反映。

我國新型城市化的研究文獻最早出現在2005年，在2012年黨的十八大報告上正式提出了新型城市化概念，指出要“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路”。2013年黨的十八屆三中全會提出，要“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展，產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進”，這為我國城市化建設指明了方向。2014年，國家下發《關于開展國家新型城鎮化綜合試點的通知》標志著新型城市化戰略開始進入具體實施階段。新型城市化戰略已成為國家意志，是實現中華民族偉大復興的“中國夢”的重要途徑。

二、恩施州城市化發展的現狀與問題

（一）城市化發展水平不高

受自然條件和歷史原因的影響，湖北恩施州的城市化建設起點低、基礎差、底子薄。自改革開放以來，恩施州的城市化率就一直低于全省、全國的平均水平。雖然最近一、二十年以來，恩施州的城市化步伐加快，城市化建設實現了歷史性的突破，但由于歷史“欠賬”太多，恩施州的城市化水平與全省、全國比較而言，仍有很大的差距。就2013年而言，恩施州的城市化率為36.10%，遠遠落后于湖北省的平均水平54.51%和全國的平均水平53.73%，在湖北省13個地級市（州）中排名最后。

（二）城市化發展水平不平衡

恩施州城市化發展水平不均衡表現在州內的二市（縣級）七縣的城市化發展水平不平衡，2013年，恩施州政府所在地縣級恩施市的城市化率為46.41%，利川市為33.85%，建始縣為29.80%，巴東縣為30.09%，宣恩縣為27.50%，咸豐縣為33.49%，來鳳縣為31.00%，鶴峰縣為28.19%。恩施市城市化率高于自治州內其他縣市約15個百分點，分化較為明顯。根據美國地理學家諾瑟姆的城市化S型曲線增長三階段規律劃分，恩施市的城市化率處于加速發展階段（30-70%）的中期水平，而其余的一市七縣城市化率處于初始發展階段（0-30%）向加速發展階段的轉型時期。

（三）城市化質量不高

在恩施州城市化發展過程中，出現了城鎮承載能力、社會公共服務能力與城市化發展不協調、不匹配的現象。恩施州城市化的快速推進，與之相應的城鎮公共服務能力卻沒能跟上，出現了交通擁堵、社會保障供給不足、噪音污染等問題，公共服務的龐大需求與公共服務的有限供給之間出現了矛盾，城市道路、垃圾處理、污水處理等公共基礎設施無法滿足居民的需求，教育、文化、衛生等社會事業的發展水平也不高，“每千人口醫院病床數”、“每千人口執業醫師數”等社會指標都低于湖北省的平均水平。如果長期以往下去，就可能造成“偽城市化”、“半城市化”的局面。

（四）城市化建設缺少民族文化內涵

在恩施州城市化建設過程中，大量具有民族性、歷史性的特色村寨和民居在經濟利益的驅動下遭到了破壞，那些傳統民族建筑被功能齊全、裝飾奢華的高樓大廈所取代，民族村寨開發成了現代小區，吊腳樓變成了小洋樓。近些年，當地雖然用現代工藝技術仿建了一批形似古代民俗建筑，如“恩施土司城”、“民俗一條街”等，在外部建筑形式上和內部文化傳承上，都缺乏民族性和傳承性，與那些原汁原味的古建筑相比，缺少了民族歷史文化的厚重感和底蘊。許多寶貴的民族文化遺產的消失，導致了人和城鎮發展的疏離。

表1 恩施州與湖北省、全國的城市化率的比較表

三、恩施州新型城市化建設的制約因素

（一）自然條件惡劣，阻礙城市化發展

自然條件對一座城鎮形成與發展的影響是顯而易見的，惡劣的自然環境會阻礙城市化的進程。恩施州處于巫山山脈、武陵山脈、齊躍山脈三座山脈交界處，全州呈三山鼎立之勢，區域內大部分是山地，慣稱“八山半水分半田”。州內地形復雜，具有階梯狀地貌、喀斯特地貌等多種特殊類型的地貌，全州山高谷深，溝壑交錯，溶洞遍野。氣候上，該區域氣候現象復雜多變，素有“一山有四季，十里不同天”的說法。特殊的地理氣候條件，也造成該地區地震、泥石流、山體滑坡等自然災害現象時有發生。這些因素都增加了該區域城鎮開發的技術難度和經濟成本，限制了該區域經濟要素的流動，嚴重阻礙了城市化進程。

（二）特殊人口條件，加大城市化進程難度

恩施州人口因素的制約首先表現在人口分布上，恩施州地廣人稀，且人口分布不均勻，根據2010年全國第六次人口普查數據計算，恩施州人口密度為每平方公里136.75人，僅為湖北省平均人口密度每平方公里307.89人的44%，人口分布稀疏制約了恩施州城鎮集聚效應的形成。其次，恩施州農村人口守舊意識較為濃烈，這其中包括對農耕生產方式的守舊、農村生活習慣上的守舊以及規矩制度上的守舊，守舊意識濃烈導致人們不想放棄已有的農業生活生產方式，從而增加城市化的難度。三是恩施州教育發展較為落后，人口總體素質較低，且缺乏職業技能，使之難以在城鎮立足。并且州內高素質人才外流嚴重，城市化建設亦缺少必要的智力支持。

（三）產業缺乏競爭優勢，對城市化帶動作用不強

近三十年，恩施州的三次產業結構不斷調整優化，比重由1983年的57.2：20.9：21.9轉變為2013年的24.1:35.8:40.1，雖然形成了以第三產業為主導的“三、二、一”的產業結構，但三大產業的實際發展水平不高，區域經濟發展呈現弱質性狀態，2013年恩施州的人均GDP為5353元，僅為同期湖北省人均GDP的70%。就三大產業內部而言，恩施州三大產業發育程度較低，主要表現為以下幾個方面：一是農業的現代化水平較低，傳統農耕業比重較大，現代農業所占的比重較少，生產效率低；二是工業以粗放的資源加工型產業為主，高新技術產業所占比重較低，企業主體也缺乏人才意識，技術創新與科技發展對整個經濟增長的貢獻較低；三是服務業以傳統的旅游業為主，旅游業起步較晚，產業集聚帶動能力有限。缺乏有效的競爭力。產業的發育程度低且缺乏有效的競爭力，嚴重制約了恩施州城市化的可持續發展。

（四）周邊城市的極化效應，對城市化發展產生負面影響

極化效應是指增長極的推動性產業吸引和拉動周圍地區的要素和經濟活動不斷趨向增長極，從而加快增長極自身的成長。因為城鎮的預期收益要超過農村，大城市的預期收益要超過小城市，所以在市場經濟體制下資源與經濟要素往往向城鎮空間聚集。在恩施州城市化的過程中，也存在著這種極化效應。恩施州在地理位置上緊鄰我國西部中心城市重慶，由于國家中心城市重慶市的發展總體水平遠高于相鄰的恩施州，所以重慶市對企業和居民的吸引力要遠遠超出恩施州，這在一定程度上影響了恩施州城市化的發展。如果恩施州城市化發展的現狀沒有得到較大的改觀，這種極化效應還會長久持續下去。

四、促進恩施州新型城市化發展的建議

（一）凸顯民族特色文化，打造有內涵的城鎮

文化是民族的靈魂，是人類社會的寶貴財富。城市文化作為一座城市的靈魂，在新型城市化建設中，我們應該注重對自身文化的繼承和發揚，而民族地區就更應該如此。城市化建設離開了傳統和本源，就如同切斷了自身的血脈，城鎮的發展就會迷失方向、喪失根本。民族地區新型城市化建設要堅決摒棄經濟利益至上的觀念，要最大限度地保護好本地區的傳統文化，特別是對現存原貌的傳統建筑予以重點保護，更多的從民族文化的傳承和城鎮記憶的延續上著手城市化建設，當然，要警惕假借民族文化名義圈地的現象和民族文化地產化的傾向。同時，民族地區在進行有特色文化的城市化建設過程中，要立足當下，謀劃長遠。由于恩施州山多地少，城市化建設土地面積十分有限，當前的城市化建設會影響未來的城鎮面貌，如果此時的城市化建設沒能夠凸顯民族特色，那么以后再進行改造將耗費更多的成本。所以，當前的城市化建設要從本地區的實際情況出發，有條件、有步驟地進行，以長遠的眼光做好城市化建設規劃，避免城市化建設中的盲目建設、過度建設和反復建設的情況。

（二）轉變政府角色，增強公共服務職能

當前，我國大部分地區的城市化建設都由政府主導，政府既是城市化建設的規劃者、決策者，又是城市化建設中的推動者、執行者。但從歷史經驗來看，由政府過度主導的城市化建設會帶來諸多“不良后果”，如城市化建設中出現的暴力拆遷、強制征地、面子工程、政績工程、土地腐敗、資源浪費、城市債務等現象。由于民族地區多處于自然地理“封閉”的狀態之中，市場開放意識較為淡薄，政府過度主導城市化的現象更為突出。黨的十八屆三中全會指出：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用，和更好發揮政府作用”。這就要求我們在實施新型城市化建設的時候要更加突出市場的作用，要使市場在城市化建設中起決定性作用，而政府應該從城市化建設的主導者角色向引導者、服務者、管理者的角色轉變。作為引導者，政府應該完善市場機制，強化市場功能，讓市場的力量來促使各類要素的流動和聚集，為城鎮聚集和輻射功能的發揮創造有利條件。作為服務者，政府應該努力提升社會公共服務能力，針對市民提供更多質優價低的科教文衛體等社會服務，滿足城鎮居民日益增長的社會需求。作為管理者，政府應該協調好人與自然、村民與市民、農村與城鎮的關系，通過法律和政策等手段醫治好各種“城市病”，建立和諧有序的社會環境。

（三）注重產城融合，突出自身的“造血”功能

產業是城鎮發展的基礎條件，城鎮是產業生存的有機載體，兩者之間相互影響、相互作用，不可分割。產業發展是城市化建設的內在驅動力，沒有產業的有效支撐，城市化建設就缺乏持續的后勁，有了產業的發展，才能吸引更多的農村人口向城鎮轉移。恩施州應堅持“產業興州”戰略，將城市化空間布局與產業發展緊密結合起來，立足自身的資源稟賦，加強優勢產業的發展，努力形成特色產業集群，緊緊圍繞醫藥化工、富硒保健食品、煙葉、旅游等特色產業進行深開發與包裝，擴寬產業鏈條，通過高度的專業化分工與協作，來擴大規模，避免無序競爭，不斷壯大特色產業集群實力，提升相關產業競爭優勢。特別是要加快恩施州旅游產業的發展，要對全州旅游資源的開發建設實施統一規劃，整合旅游資源，完善與旅游相關的交通、商貿、住宿、飲食、娛樂等配套設施建設，打響民族文化品牌、綠色生態品牌，提升恩施旅游品牌的影響力，實現恩施州由傳統旅游業向現代旅游業的轉變。

（四）結合實際，注重小城鎮建設

恩施州的城市化建設應把立足點放在小城鎮上，努力提高鄉鎮級的城市化水平。首先，恩施州地廣人稀，人口分布比較分散，盲目追求發展大城市的城市化，成本太高，不切實際。而小城鎮數量多且分布廣，在空間上輻射的農村地區更大，與農村地區的聯系也更為密切，農民進鎮成為“市民”的門檻和成本較低，城市化的轉移成本更低。在2014年7月國家下發的《關于開展國家新型城鎮化綜合試點工作的通知》中，首次正式提出“鎮改市”的概念，并開始實施“鎮改市”試點，開啟了擴權強鎮的城市化建設之路，加快小城鎮建設成為新型城市化建設的主要方向之一，因此在恩施州努力加快小城鎮建設，也符合了國家新型城市化發展的方向和趨勢。為此，恩施州在進行城市化規劃時，應更加細致地規劃好小城鎮的發展與建設方案，摒棄“重城輕鎮”觀念，實現恩施州州府、縣城、小城鎮的協調均衡建設和發展。

（五）加快教育發展，提升人口素質

民族地區的教育和人才，是大力推進民族地區城市化建設的重要因素。一方面，從城市化過程中人們生活方式的轉變來看，城鎮文明主要依靠教育這一途徑傳播，來實現農村生活轉變為城鎮生活的轉變。另一方面，從城市化過程中人們生產方式的轉變來看，人們的農業生產方式轉變為非農業生產方式也主要依賴于教育，這也是人們在城鎮立足的根本。教育在城市化過程中起著關鍵性作用。民族地區的科教事業是一項長期的系統的工程，就民族地區而言，主要應該從以下幾個方面來促進本區域的人口素質。一是要建立健全有效的激勵機制，促進人才的合理有序流動，對利益機制進行改革，來吸引、留住人才。二是要堅持基礎教育與職業教育并舉，不斷改善農村地區各級各類學校的辦學、實驗、實習條件。充分依托恩施州內的湖北民族學院和恩施職業技術學院，開展多層面、多形式的職業技術教育、成人繼續教育，培養更多的高素質的新型民族地區專門化人才，以滿足當地發展的需要。三是建立規范化、專業化、市場化的人力資源中介組織，在職業介紹、應聘指導、信息咨詢、社會保障等方面上為進城人員提供必要的幫助，切實發揮好紐帶與橋梁的作用，促使更多的農村人口流向城鎮。