新常態下縣域城市化要走特色之路
——浙江省寧海縣推進城市化發展的對策與建議

■戴安蘭/文

新常態下縣域城市化要走特色之路
——浙江省寧海縣推進城市化發展的對策與建議

■戴安蘭/文

寧海地處浙江省寧波市南部，陸域面積1843平方公里，轄18個鄉鎮（街道），其中省級中心鎮3個（衛星鎮1個），現有戶籍人口61.9萬人，其中農業戶籍51.9萬人，戶籍人口中約有10萬人在全國各地創業，有16.4萬外來人口在寧海就業。2014年全縣實現地區生產總值409.8億元，人均GDP為1.07萬美元，三次產業結構比為9.6:51.8:38.6，戶籍人口城市化率達58%。2013年寧海城鄉統籌水平處于整體協調階段，高于全省平均水平，但處于寧波市的中游。

黨的十八大報告提出要大力推進城市化發展水平，促進城鄉共同融合。隨著我國經濟發展進入新常態，新型城市化發展戰略加快實施，中小城鎮跨越式發展也將迎來新一輪高潮。在區域發展戰略布局大調整的大背景下，作為城市化發達地區中的洼地，寧海如何辨識自身處境，挖掘區域優勢，走出一條具有地方特色的縣域城市化發展之路，是當前需要思考的一項重要課題。

一、寧海城市化發展取得的成效

近年來，寧海縣根據縣域城鎮發展特點以及市域城市發展需求，積極實施“東崛起、北跨越、西統籌、中提升”戰略，推動“六六建設工程”，加快中心城、衛星鎮以及其他特色鄉鎮的建設，因地制宜努力培育以生態、旅游和工業為特色的風情小鎮，取得了一定的進展和成效。

（一）中心城區輻射帶動力增強

以項目建設為引擎，中心城區新城市中心區建設穩步推進。一批重大基礎設施、公共服務平臺、產業平臺持續建設并不斷投用，中心城區建成區面積33.7平方公里，集聚戶籍人口近21萬人，城區形象日新月異，城市功能日益完善，全縣戶籍人口城市化水平達58%。城市六大功能區塊建設和六大節點改造持續推進，城市道路、管網、電力等基礎設施建設不斷完善，其中生活污水處理率提高到81%，人均公園綠地面積增加到13平方米，公車數量達217輛，城區居住環境得到明顯改善，對周邊地區的輻射力增強。

（二）衛星城中心鎮中心功能初現

2006年以來，西店、長街、岔路3個鄉鎮進入省級中心鎮行列，2010年底西店列入寧波市衛星城市改革試點，2014年西店鎮入選小城市培育試點。為此，寧海縣以改革創新為指導，先后制定并推進中心鎮培育、擴權改革及衛星城機構改革方案等系列政策和實施方案。在衛星城建設中，向西店鎮下放17個部門276項行政審批權和8個部門9方面行政處罰權，西店建成區人口愈5萬，加快推進由“鎮”向“城”的蝶變。在中心鎮培育中，預計向長街、岔路等鎮下放各類審批權限502項，通過規劃引領和項目帶動，進一步完善了中心鎮的功能。

（三）特色鄉鎮自我發展力良好

自2012年起，寧海開展城市化建設“十個一”工程，著力完善各鄉鎮規劃體系、加快推進產業園區、商業街區、居住小區等建設，實行新的鄉鎮（街道）財政體制，不斷激發各鄉鎮因地制宜、統籌推進的動力。各鄉鎮立足自身資源稟賦，將產業與城鎮建設相結合，逐步形成各具特色的鄉鎮發展格局。其中，深甽圍繞溫泉資源建設溫泉風情小鎮，前童借助歷史文物資源打造歷史文化小鎮，胡陳依托中國戶外運動大賽啟動戶外運動旅游小鎮，一市、桑洲挖掘農業資源特色做大做強農業生產基地，等等。全縣推進“一鎮一節”活動，共舉辦17個特色節慶，為發展壯大三農產業和旅游休閑業注入了活力。

二、當前城市化建設存在的問題

盡管寧海在城市化發展中取得了一定成效，但從新型城市化發展要求來看，城市化建設理念、動力機制、發展要素、管理機制等多個方面依然面臨諸多問題，走有地方特色的城市化發展之路需要認真對待這些矛盾和問題。

（一）城市化建設理念有待拓展深化

一是城市化重物化輕內涵。當前對城市化的認識主要關注城鎮區域的擴張和人口的集中，用一個簡單的目標來概括復雜的城市化進程不夠全面。城市化的內涵與規律把握還需深化，城市化是生產方式的變革，是農耕社會向工業社會演進的天然載體，必須興盛城鎮的工商服務業；城市化是生活方式的轉變，是單獨散居向社區群居的重大轉變，必須培育市民觀念、公共規則意識；城市化是社會治理模式的提升，從鄉-村-組垂直管理轉向以社區為主的扁平化管理模式，必須強調基礎設施的共建共享。在豐富城市化內涵、培厚城鎮實力、吸引農村戶籍人口主動融入城鎮生活上，還有待深入規劃推進。

二是城市化建設重硬實力輕軟實力。當前城市化的重點在于招商引資、落實重大項目和重要區塊建設，偏重于大規模造城建區，機械地將農村人口登記變更為城鎮人口，注重硬件基礎設施的更新。而在改善生產方式、增加工作收入、提升居民素質、豐富文化生活等方面，投入不足，在城市化的軟實力建設方面還有待進一步加強。

三是城鎮建設重地上輕地下。城鎮傳統的平面發展模式形成眾多遺留問題，農居混雜、工居混雜，城市功能區不明顯，地上空間利用過度，地下空間利用不足。地下停車、地下商場等可合理利用的空間，基本沒有開發；特別是地下公共管線、排污排澇管網等市政設施不足，給城市長遠發展埋下隱患。

（二）城市化動力機制有待創新

一是經營主體比較單一。主要以政府為主導，推行自上而下發展模式。這對資源要素依賴性較強，容易受土地、資金限制。在某種程度上，由于缺乏市場機制自主高效運轉，資源要素配置效率不高，民間資本投資渠道不暢，社會公眾參與熱情不足。

二是經營手段相對傳統。城鎮建設模式固化，以政府立項審批、財政配套撥款、部門招標建設、建后政府主導管理為主；運營管理手段簡單，創新不足，基本由政府包攬運營，缺乏經驗、政策、成熟機制的保障；收益方式固化，以訂立出租協議、收取固定租金為主，相關租金收入不足以實現項目投資收益，導致建設資金沉淀虛耗。

三是產業支撐明顯不足。從城市功能來看，公共服務配套跟不上中心城區空間擴張速度，傳統產業生存空間不斷縮小，文化信息、設計創意、中介服務等現代服務業功能培育發展緩慢。從就業來看，傳統產業吸引大批外來勞動人口，但對本地勞動人口的就業帶動力不強，其優勢地位逐步喪失，而戰略性新興產業尚未發展壯大并產生效益，就業拉動力不足。

（三）城鎮發展要素制約有待化解

一是城鎮空間拓展難。寧海建設用地增量空間已很小，到2020年的規劃總量指標所剩無幾，一些大型公共設施出現無址可選、無地可用的境地。而土地存量空間利用效率低、盤活難度大。城鎮居住、工業、農田相互干擾，地下空間尚沒有得到有效開發。城鄉征地拆遷政策不統一，拆遷難度較大，征而不用現象嚴重。

二是城建資金缺口多。各鄉鎮街道政府性投資項目較多，因財政薄弱、融資平臺缺乏，許多鄉鎮無法消化上千萬的工程項目。城鎮建設資金來源渠道窄，資金短缺，其中桑洲、胡陳、一市等鄉鎮尤為突出，西店、長街等衛星城和省級中心鎮也面臨資金短板。

三是設施配套不平衡。全縣大水網建設尚未實現全覆蓋，58%的農村未聯通大水網，約34.4%人口還未喝上網供水。教育衛生設施集中布局于城區，文化娛樂設施也優先布局城區，鎮區社會公共服務配套不足；城區商業綜合體重復建設苗頭初顯，而鄉鎮商業配套設施建設相對滯后；信息服務功能城鄉反差大，鄉鎮欠缺軟硬件配套設施，享受電子商務、便捷金融服務有困難。

四是人口因素制約大。寧海產業結構與本地人口質素存在一定程度的結構性偏差，西店、梅林、三門灣新區等產業集聚區有大量勞動力需求，本地人口無法滿足，需引進外來人力資源；而長街、岔路、桑洲、胡陳等地戶籍人口外流多，當地產業難以消化本地農業剩余勞動力，戶籍人口城市化就業和企業勞動力短缺、勞動成本上升等問題成為城市化發展制約因素。居民文明開放意識、社區公共生活觀念等與現代城鎮目標有較大差距，突出表現為許多安置小區物業費、衛生費等收繳困難，并有蔓延趨勢。

（四）城鄉社會管理機制有待完善

一是體制機制改革力度不足。因行政、規劃、管理、財政等體制機制尚未完全理順，行政壁壘明顯。三門灣區域各鄉鎮間權責定位不明晰，資源共享和協調合作難度較大。各鄉鎮與經濟開發區、三門灣新區等惡性競爭，與省市層面對應關系難以有效暢通，政策銜接不到位。衛星城功能尚未充分發揮，中心鎮改革未進入實質階段，權限下放不到位，配套管理能力不足；各鄉鎮街道缺乏統籌的招商引資和機構合作平臺。

二是城鎮規劃管理能力較弱。受規劃區宅基地控制審批等政策影響，城中村歷史遺留問題凸顯，無房戶、住房困難戶、危房戶等剛性建房需求被遏制。撤村建居和股份制改革中，規劃實施和管理力度不夠，部分城中村閑置宅基地未能得到合理利用。

三是基層社區管理水平不高。社區規模普遍超標，街道間、城鄉間存在較大不平衡性，新建社區的居民歸屬感不強，傳統社區服務功能拓展缺空間；鄉鎮無固定社區服務人員，農轉居人口認同感缺乏。專職社工配備少、待遇低、穩定性較差，配套用房雖在相關規劃和部門會議紀要中有所分配和安排，但難以落實到位，專項建設資金不足以確保正常運營。

三、因地制宜的城市化發展對策

（一）統籌發展，強化城鎮實體經濟的支撐力

一是樹立城鄉統籌發展理念。把握寧海長遠發展趨勢，滿足縣域人口達100萬的現代化城市體系發展的需要。要統籌行政區劃設置，以城市化發展需要逐步推進行政區劃調整；要統籌城鄉規劃，以全域一盤棋思維規劃產業發展區、休閑旅游區、生態居住區，實現新增城市人口安居樂業；要統籌生態保護，高標準利用好五大溪流整治沿線區域，防止隨意侵占破壞式開發；要統籌要素配置，形成以城帶鄉、城鄉一體良性循環。

二是合理定位城鎮發展方向。結合縣域特點與資源環境承載能力，因地制宜，顯現差異，突破壁壘，增強聯系。中心城區要持續完善城市功能，推進四個街道和黃壇鎮融合發展，推動傳統工業改造搬遷轉型升級，大力培育服務業、文化旅游業，提升城市生活品質；長街、力洋等東部沿海鄉鎮要發揮區域潛能，承接城區企業異地發展機遇，推進新型工業化，發展海洋經濟大產業；岔路、前童等西部地區要集中區域人口、集成生態資源、集聚主導產業、集約土地空間，提升寧西生態工業園為生態產業園，整合推進生態高效農業、生態工業、生態旅游休閑業發展壯大；西店鎮要加快新城建設，著力建設寧波市衛星城市，打造現代化工貿型濱海城市；強蛟、大佳何鎮要努力建設濱海發展帶，壯大臨港循環經濟示范區，發展藍色海洋旅游業，打造香港維多利亞式的港灣美景；深甽鎮要充分挖掘溫泉、森林資源，全方位開發以溫泉旅游為龍頭的休閑度假產業，建成溫泉風情小鎮。要推廣提升全縣新型高競爭力產業、高效益產區、高質量產品的影響力，在傳承傳統文化、弘揚地域特色、塑造城市精神、擴大旅游知名度等方面加大融合提煉力度，將寧海建設成為“千面之城”。

三是完善城鎮實體經濟發展模式。積極促成產業結構調整優化，加快提升模具、文具、燈具、五金機械、汽車零部件、電子電器等優勢特色產業，加快技術改造和自主創新，推進優勢特色產業集聚；以大型產業項目帶動和先進技術嫁接改造為方向，積極培育生物醫藥、新能源、數控機械、新型建材與家居、新材料、旅游休閑用品等戰略性新興產業。做好全縣特色產業園區和“一城一業”的扶持工作，集中有限的資金和相應力量，做好基礎工作，切忌投資攤大餅化。

（二）注重內涵，提升基礎設施和服務配套

一是發展多元化的城鎮建設主體。要破解城鄉二元結構，實現要素資源的市場化配置，要培育形成較為成熟的投資建設主體。保障性項目以政府為主體，商業性項目以市場為主體，安置性項目要實現在規劃指引下的農民或農村合作社為建設主體。

二是完善基礎設施和公共服務的配套。以實現城鄉基礎設施一體化推動公共服務普惠化，要廣泛動員全社會資源參與基礎設施建設，政府性資源用于保證公益性基礎設施的建設、運營和維護，商務性基礎設施的建設要借助社會力量，以市場運營的模式，推進城鄉基礎設施的對接共享。

（三）合理規劃，做好發展要素的統籌保障

一是科學規劃，合理分配要素資源。科學編制土地利用總體規劃、城鄉規劃、主體功能區規劃、產業發展規劃以及林業規劃等各類規劃，加強規劃銜接和融合，做好“多規合一”的前期準備工作，積極開展如服務業發展專項規劃等公共服務領域的專項規劃，形成體系完善、內容銜接、實施有序的規劃系統。加強規劃實施的監督檢查，大力倡導公眾參與，做到事前備案、事中合法、事后嚴懲的執法體系。

二是搭建平臺，創新資金籌措方式。引進社會資本，合理利用金融資本，積極拓展信托、債券、合伙、股份、BT等籌資方式，不斷豐富投資主體，擴大城市化的資金來源。在增強政府性融資平臺籌資能力的同時，要培育合規的社會性融資平臺，以拓展資金的籌措渠道。

三是統一政策，控制建設用地增量盤活存量。嚴格控制新增建設用地總量，支持工業企業節地挖潛，鼓勵建設多層標準廠房。加強建設項目用地批后監管，對批后未用或低效益、低效率利用項目，要以一定的經濟手段予以制約，同時對用地效率較高、效益較好的項目，要在經濟上予以獎勵。全面完成農村土地確權登記頒證工作，建立農村宅基地有償退出機制。努力挖掘增量，加大農村土地綜合整治力度，其整治后的土地指標定向用于相關城鎮建設。

（四）以人為本，推動社會治理能力現代化

一是增強城鎮規劃管理能力。調整完善城市管理機構，設立縣城市管理行政執法局，理順職責權利，集中行政處罰權依法管理，并向鄉鎮（街道）覆蓋延伸，做到縣域內的規劃全覆蓋、規劃的執行全覆蓋、規劃的管理全覆蓋。

二是創新完善城市社會治理能力。構建“依法管理、民主參與、協商議事”的社區自治機制，加強社區自治制度和自治能力建設，加大政策和資金扶持力度，大力培育發展服務性、公益性、互助性的社區社會組織。對極少數居民欠繳或拒交物業費、衛生費的行徑，要通過社區居民的自治機制和相應的行政措施予以解決。構建“職責明確、分工協作、運作有效”的社區工作體系，完善社區專職工作者隊伍建設，規范社區專職工作者工作制度，加大社工待遇保障力度。

三是提升社會保障和人口素質。加大村集體資產分配改革力度，探索土地置換社保、資產股份制分配；統一城鄉拆遷征地政策，通過土地指標換取居住地的城市居民權益，探索建立財政專項轉移資金，保障農村人口進城入鎮權益。統籌城鄉職業教育資源配置，以全縣各年齡段勞動力為培育對象，擴大職業教育服務范圍，全面提升本地戶籍人口的專業技能，引導形成城鎮生活文明意識、法制意識、市場意識和團隊意識，培育開放、多元、包容的現代城市文化體系。

（作者單位：寧海縣發展和改革局）