皇權不下鄉視域下的國家治理現代化

李娟 郭周卿

摘 要：全面深化改革就是要推進國家治理體系和治理能力現代化。要推進國家治理的現代化，不僅需要有政治資源的支持，更要善于吸取傳統政治資源。同時，要在此基礎上將治理理論、治理模式與中國國情相結合，才能推進國家治理能力現代化。

關鍵詞：治理;國家治理;皇權不下鄉

一、治理的涵義

《荀子·君道》：“明分職，序事業，材技官能，莫不治理，則公道達而私門塞矣，公義明而私事息矣。”全球治理委員會對治理的表述具有很大的代表性和權威性。該委員會于1995年對治理作出如下界定：治理是或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它包括有權迫使人們服從的正式機構和規章制度，以及種種非正式安排。而凡此種種均由人民和機構或者同意、或者認為符合他們的利益而授予其權力。它有四個特征：治理不是一種活動，也不是一套規則條例，而是一個過程;治理的建立不以支配為基礎，而以調和為基礎;治理同時涉及公、私部門;治理并不意味著一種正式制度，而確實有賴于持續的相互作用。治理是一系列規則體系其在范圍上可以分為全球治理、公司治理、國家治理、社區治理。國家治理強調多主體，變單一主體為多元主體，民主融入了治理，協作融入了治理。

二、皇權不下鄉時代的權力運行

傳統中國有著獨具特點的“朝野二元治理結構”和“二元法律體系”，于是就形成了“皇權不下縣”的傳統，也就是縣以下的鄉村基本是實行自治制度，我們國家對幅員遼闊的鄉村只是在宏觀政策上加以督導，其余的比如鄉村秩序的維持和鄉村社會公共事務的運作，基本都是依靠各地宗族、鄉村社會的內生性組織和制度來管理和安排。

縱觀歷史，中國封建社會是一個“倫理社會”，國家是由一個朝廷來統治管理，但在社會秩序方面卻主要又是依靠倫理道德來進行維持，所以就導致了國家權力到不了社會基層，形成了現在的皇權不下縣。早在20世紀初，外國學者馬克斯·韋伯就關于傳統中國“有限官僚制”提出了自己的觀點。他研究發現，“事實上，正式的皇權統轄只施行于都市地區和次都市地區。......出了城墻之外，統轄權威的有效性便大大地減弱，乃至消失”（P110）。中國的學者費孝通也調查研究認為，“為了皇權自身的維持，在歷史經驗中，找到了“無為”的生存價值，確立了無為政治的理想”，皇權政治“在人民實際生活上看，是松弛和微弱的，是掛名的，是無為的”（P62-63）。

對皇權不下縣的考察還需要明白這一局面的發生機制。國家與社會相互分立而存在是一個典型的現代現象。古今之間，這兩者的發生機制有著天壤之別。在中國古代，觀史知今思進退，在強調國家治理現代化的今天，皇權不下鄉的特殊權力結構形式要予以借鑒。因為治理強調多元主體，政府、市場與社會之間的相互合作。社會的運行除了有國家的管制，還孕育出一套自身的秩序。但在現代性的條件之下，社會的自主、自治與自律與傳統社會的秩序有著天壤之別。而傳統視野下的社會自主恰恰相反，是在自治與自律能力低下，國家能力不足的情況之下的一種對自然秩序的堅持。社會需要孕育出與國家權力相互抗衡的力量，同時，社會中的個人乃至組織之間需要明確邊界，維持社會自身的秩序與發展。

三、國家治理

國家治理是現代國家所特有的一個概念，是在揚棄國家統治和國家管理基礎上形成的。首先，它凸顯了政權的管理者向政權的所有者負責并可以被后者問責這一問題的重要性。其次，它強調政權的所有者、管理者和利益相關者等多種力量合作管理的重要性。最后，它把增進公共利益同維護公共秩序放在了同等重要的地位，實現這兩個目的的能力是國家治理能力最重要的體現。國家治理體系的目的是實現可持續發展、普遍提高國民生活質量和實現可持續的穩定。

為了確保社會治理體制的創新，需要參考治理與統治的區別采取一系列措施：第一，必須要正確妥善的處理政府與社會關系。要改革社會組織管理制度，引入競爭機制，探索一業多會，以改變行業協會商會行政化傾向，增強其自主性和活力。治理要求權力主體的多元化，政府組織公共機構要發揮主導作用，私人機構也要發揮作用，并且與政府組織相互合作。當今中國仍然處于強國家弱社會的局面，在治理過程中，國家權力需要扶植社會，確保社會自主意識的形成。但是，與傳統社會不同，現代中國的國家權力完全有能力下沉，在此情況下，國家權力的運行需要達到一個規范化的效果，不是充當保姆的角色而是擔任保安，在宏觀之上維持社會秩序，在一系列本該屬于社會的組織之中抽身出來。第二，實施社會組織科學分類的管理，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用，激發社會組織活力。治理要求權力結構的扁平化，政府與市場與社會之中只保留少之又少必要的路徑相互溝通，同時治理權力的中心是下移的，在市場與社會擔負此重任之前，需要明確治理權力行使的權責關系，防止產生權責不明現象的產生，這不僅不利于社會力量作用的發揮，更不利于治理的開展，更惡劣的情況則是將臃腫的公共機構嫁接于社會組織。第三，要完善基層群眾自治的制度，通過創新來合理有效預防和化解社會矛盾的合理體制。總而言之，在基層治理中，國家權力盡量少干涉，應以基層群眾自己的力量為主。

國家治理體系和治理能力現代化的衡量標準至少有4條：一是民主化。人民成為國家政權的所有者，能夠通過合法的渠道直接地或通過自己選舉的代表參與決策、執行和監督等國家治理的全過程，并擁有追究責任者的制度化手段。二是法治化。國家政權的所有者、管理者和利益相關者參與國家治理的行為，都應納入法治化的軌道進行;國家公共權力的運行也應受到憲法和法律的約束;規則和程序之治要代替人治。三是文明化。國家治理應是“更少的強制，更多的同意”“寓管理于服務之中”“更多的對話協商溝通合作，更少的獨斷專行”“更多的激發權能，更少的排斥和歧視”。四是科學化。各類治理主體擁有更多的自主性，他們履行各自功能的專業化和職業化分工程度不斷提高，執政黨和政府機關協調其他治理主體的能力、進行戰略和政策規劃的能力不斷提高等。

國家治理體系作為一個制度體系，包括了經濟治理、政治治理、社會治理、文化治理、生態治理、政黨治理等多個領域以及基層、地方、全國乃至區域與全球治理中的國家參與等多個層次的制度體系。結合我們國家的實際來說，國家治理體系實際上就是我國經濟社會管理制度體系，既包括人民代表大會制度這一根本政治制度和中國共產黨領導的政治協商制度、民族區域自治制度。治理要求權力主體的多元化，政府組織公共機構要發揮主導作用，私人機構也要發揮作用，并且與政府組織相互合作。當今中國仍然處于強國家弱社會的局面，在治理過程中，國家權力需要扶植社會，確保社會自主意識的形成。但是，與傳統社會不同，現代中國的國家權力完全有能力下沉，在此情況下，國家權力的運行需要達到一個規范化的效果，不是充當保姆的角色而是擔任保安，在宏觀之上維持社會秩序，在一系列本該屬于社會的組織之中抽身出來。治理要求權力結構的扁平化，政府與市場與社會之中只保留少之又少必要的路徑相互溝通，同時治理權力的中心是下移的，在市場與社會擔負此重任之前，需要明確治理權力行使的權責關系，防止產生權責不明現象的產生，這不僅不利于社會力量作用的發揮，更不利于治理的開展，更惡劣的情況則是將臃腫的公共機構嫁接于社會組織。

四、結語

國家治理現代化的直接動力在于現有政治資源和物質資源的支持，但是一個國家的治理現代化的進程有著自己的路徑。這需要從歷史和現實中去尋找既有的政治資源。皇權不下縣作為傳統中國既有的政治資源為如今的國家治理現代化提供了借鑒的歷史經驗。現代社會，國家權力的膨脹導致皇權不下鄉的直接破產。要借鑒這種資源的話需要我們仔細思辨其中的相同點與不同點。這樣才能為培育社會的自治找到合理的措施。

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