專項驗收取消后如何推進碼頭防污應急能力建設

劉廣強等

摘 要：在專項驗收制度取消的背景下，如何推進港口碼頭防污應急能力建設是海事管理機構亟待解決的重要課題。本文從港口碼頭防污應急能力建設的建設意義、法律來源、建設內容入手，結合相關法規以及交通運輸部2013年第19號令，探討港口碼頭防污應急能力建設工作從多種途徑開展的可能性。

關鍵詞：碼頭防污 專項驗收 應急能力

港口碼頭防污應急能力建設的意義

1、建設意義

隨著海洋經濟、港口產業尤其是石化工業的迅速發展，沿海港口綜合運輸能力持續提高，船舶進出港艘次和危險品船舶貨運量增長迅速，船舶大型化趨勢日益明顯，發生船舶污染事故的風險不斷增加。近年來國內外頻繁發生的重大海洋污染事故和敏感脆弱的海洋生態環境使得港口碼頭防污應急能力建設更為迫切。

2、法律依據

2010年3月正式實施的《防治船舶污染海洋環境管理條例》（以下簡稱《防污條例》）規定港口、碼頭、裝卸站以及從事船舶修造、打撈、拆解等作業活動的單位（以下統稱“港口碼頭”）應當制定有關安全營運和防治污染的管理制度，按照國家有關防治船舶及其有關作業活動污染海洋環境的規范和標準，配備相應的防治污染設備和器材。并定期檢查、維護配備的防治污染設備和器材，確保防治污染設備和器材符合防治船舶及其有關作業活動污染海洋環境的要求。

《船舶污染海洋環境應急防備和應急處置管理規定》（以下簡稱“4號令”）在《防污條例》基礎上進一步提出了“防治船舶及其有關作業活動污染海洋環境的要求”的具體涵義，即港口、碼頭、裝卸站以及從事船舶修造、打撈、拆解等作業活動的單位應當編寫報告，評價其具備的船舶污染防治能力是否與其裝卸貨物種類、吞吐能力或者船舶修造、打撈、拆解活動所必需的污染監視監測能力、船舶污染物接收處理能力以及船舶污染事故應急處置能力相適應。

3、建設內容

從上述法律來源分析，港口碼頭的防污應急能力包括應急預案體系、應急體制機制、應急信息系統、應急設備設施、應急隊伍建設五方面。其中應急設備設施主要應從污染監視監測能力、船舶污染物接收處理能力以及船舶污染事故應急處置能力進行建設。監視監測能力體現了港口碼頭的防污染預防預控能力，污染物接收能力體現了港口碼頭的污染物的消化處理能力，應急處置能力則體現了港口碼頭對污染物的卸載、圍控、回收、清除等能力。三種能力相輔相成，缺一不可。

港口碼頭的防污應急能力的建設目標確定主要依據現有的相關國家標準、交通行業標準《港口碼頭溢油應急設備配備要求》（JT/T451-2009）、《船舶修造和拆解單位防污染設施設備配備及操作要求》（JTT 787—2010）、交通運輸部海事局公布的《港口建設項目船舶污染環境風險評價專項技術導則》以及經海事管理機構審查批復同意的《船舶污染風險和防治能力評價報告》。

專項驗收制度取消后防污應急能力建設面臨的困境

專項驗收制度是在《防污條例》第二章第十三條中明確提出的，旨在通過驗收這一重要抓手來推動港口碼頭企業加強防污應急能力建設。交通運輸部2011年第4號令第三章具體對專項驗收程序、內容、審批等進行具體規定。十八大以來，在中央簡政放權、職能轉變的改革背景下，“專項驗收”制度被列為交通運輸部取消的行政許可審批項目之一。2013年11月8日，國務院印發《關于取消和下放一批行政審批項目的決定》（國發〔2013〕44號），標志著專項驗收制度正式取消。

2013年12月7日，《國務院關于修改部分行政法規規定》（國務院令第645號）刪去了《防治船舶污染海洋環境管理條例》第十三條第一款中“并通過海事管理機構的專項驗收”。

2013年12月24日，交通運輸部2013年第19號令對原“4號令”進行修訂，刪除了原來第三章“專項驗收”的全部內容，取而代之的是在第七條后新增“第八條、第九條”。第八條內容為：“港口、碼頭、裝卸站以及從事船舶修造、打撈、拆解等作業活動的單位應當按照交通運輸部的要求制定有關安全營運和防治污染的管理制度，按照國家有關防治船舶及其有關作業活動污染海洋環境的規范和標準，配備必須的防治污染設備和器材，確保防治污染設備和器材符合防治船舶及其有關作業活動污染海洋環境的要求”。

第九條內容為：“港口、碼頭、裝卸站以及從事船舶修造、打撈、拆解等作業活動的單位應當編寫報告，評價其具備的船舶污染防治能力是否與其裝卸貨物種類、吞吐能力或者船舶修造、打撈、拆解活動所必需的污染監視監測能力、船舶污染物接收處理能力以及船舶污染事故應急處置能力相適應。

交通運輸主管部門依法開展港口、碼頭、裝卸站的驗收工作時應當對評價報告進行審查，確認其具備與其所從事的作業相應的船舶污染防治能力。”

與“4號令”原文相比，新修訂的“4號令”的第八、第九條雖然刪除了“通過海事管理機構專項驗收”的表述，但仍延續了修訂前關于港口碼頭防污應急能力建設概括性要求的具體規定。由此可見，專項驗收制度的取消，并不意味著港口碼頭業主單位可以終止或免除港口碼頭防污應急能力建設，港口碼頭防污應急能力建設依然是港口碼頭業主必須履行的法定義務。

專項驗收制度取消后，港口碼頭防污應急能力建設面臨的幾個問題：

專項驗收制度取消后，部分碼頭業主對碼頭防污應急能力建設在一定程度上存在認識上的誤區，片面地理解為專項驗收制度的取消同時也免除了其應急能力建設的義務，對碼頭防污應急能力建設的緊迫性和重要性的認識有所松懈，主觀上存在“等、拖、推”的消極思想，港口碼頭防污應急能力建設推進工作基本處于停滯狀態。

專項驗收制度取消后，如何落實碼頭防污應急能力建設的問題尚未明確，具體的配套操作性文件尚未出臺，處于政策過渡期中的海事管理機構對應急能力建設推進力度底氣略顯不足，推進要求無依據，檢驗方式不明確，保障機制未形成。

雖然新修訂的“4號令”中提出：交通運輸主管部門依法開展港口、碼頭、裝卸站的驗收工作時應當對評價報告進行審查，確認其具備與其所從事的作業相應的船舶污染防治能力。籠統地規定了港口碼頭防污應急能力建設情況的檢驗方式和時間，但上述規定僅要求在碼頭驗收時開展應急能力的核查確認工作，對當中所指的“驗收”具體為哪種驗收，實施單位“交通運輸主管部門”具體為誰都未予以明確，而且對于大量的現有碼頭的核查工作如何落實也尚未明確規定。

新形勢下港口碼頭防污應急能力建設的思路

根據目前港口碼頭企業在建設、運營階段所需要做的驗收、核查等行政審批的情況，按照“驗收”的種類和實施單位不同，港口碼頭防污應急能力建設可能產生以下幾種模式：

1、海事部門采取多種方式推進

海事管理機構在進行船舶進出港靠泊審批時，碼頭適靠是審批的重點之一。若海事部門作為應急能力建設的主管部門，可依托船舶進出港審批權繼續推進港口碼頭防污應急能力建設。對于潛在的污染風險的船舶，如果港口碼頭明顯不具備與船舶污染風險相適應的防污應急能力，海事管理機構可以此為由拒絕船舶進港作業。對于不同建設階段或要求的港口碼頭可采用不同的方式：

新改擴建碼頭。根據《中華人民共和國水上水下活動通航安全管理規定》（部2011年5號令），碼頭進行新改擴建工程均需開展“水上水下活動通航安全影響論證和通航安全評估”，該工作要求對船舶防污染內容進行簡單評估。因此，可以在通航安全批復和碼頭運行前的通航安全核查中，將碼頭防污染能力建設相關要求一并納入核查。此外，對新建碼頭，各級海事管理機構可將防污應急能力建設完成情況作為出具碼頭驗收意見、口岸開放意見的重要依據。港口碼頭驗收的牽頭部門是地方港口主管部門，港口碼頭的開放驗收主管部門是地方口岸管理部門，海事管理部門作為兩個驗收都必須參加的成員單位，可利用出具會簽意見的契機，提出防污應急能力建設的實施意見。但應注意提前介入，盡早部署、統籌安排，避免出現嚴重影響港口碼頭生產建設的情況。

對于需要實施口岸對外開放的港口碼頭，可以將“按照國家有關防治船舶及其有關作業活動污染海洋環境的規范和標準”，“與其所必需的能力相適應”作為對外開放的審批條件。在這里，“驗收”可以理解為對外開放審批前的驗收。

對于不需要對外開放的現有碼頭，雖然沒有了“專項驗收”這個抓手，依然可以采用多種手段督促其“按照國家有關防治船舶及其有關作業活動污染海洋環境的規范和標準”，“與其所必需的能力相適應”。其實對于此類碼頭，即使在“專項驗收”取消前，也同樣面臨這個問題，因為對于未通過“專項驗收”的現有碼頭，沒有明確罰則。

2、納入環評和環保驗收工作，海事主管機關參與環評審查和環保驗收

目前“環評導則”正在進行修訂，“大連7·16”事故后，在環評審查中越來越重視污染風險部分的內容，納入環評和環保驗收工作，對于新建碼頭具有較強的約束力。但這種模式僅適用于新建碼頭工程，不適用于現有碼頭，會產生不同階段的碼頭多部門管理的情況；海事主管機關參與環保驗收，還需要與環保部門進行協調；而且海事主管機關只是參與驗收，與“交通運輸主管部門依法開展港口、碼頭、裝卸站的驗收工作”不是完全相符，與海事部門主管船舶污染應急也不相適應。所以，不建議采取此種模式。

3、納入港口管理部門的行政審批工作中

此種模式能夠同時解決新建碼頭和現有碼頭的實施問題。港口管理部門對現有碼頭的行政審批主要是“港口經營許可證”三年一次的換證，在換證條件中需要加入防污染能力建設的相關要求。但這種模式涉及到港口管理部門和海事管理部門的合作，由港口管理部門推進港口碼頭應急能力建設，而后期的應急指揮、應急處置等工作由海事部門負責，這種情況下，需要從交通運輸部的高度協調部海事局和水運局的工作，各地海事局也要協調與當地港口管理部門的工作。此外，防污能力的建設和使用兩個階段的監管分離，勢必會給區域應急能力統籌整合帶來問題。所以，如果采用此種模式，需要從更高的層次進行科學統籌。

參考文獻：

[1]《防治船舶污染海洋環境管理條例》.國務院令第561號.2009年9月9日

[2]《關于取消和下放一批行政審批項目的決定.國發〔2013〕44號）.2013年11月8日

[3]《中華人民共和國船舶污染海洋環境應急防備和應急處置管理規定》.交通運輸部令2013年第19號.2013年12月24日

[4]《交通運輸部關于取消和下放一批行政審批項目的公告》.2013年第77號.2013年12月23日

（第一作者單位：交通運輸部科學研究院 第二、三作者單位泉州海事局）