戰略導向視角下高校全面預算管理體系構建

江蘇財經職業技術學院 沈艾林

一、高校全面預算管理加強的必要性

（一）強化高校全面預算管理是解決高校教育經費不足的必然要求 隨著教育改革目標的確立，國家財政對其投入逐年加大，使得我國的高等教育事業獲得了長足的發展。十五期間全國財政性教育經費占到GDP的3.41%，達到了1989年以來的最高水平。同時，自1999年全國高考改革以來，高校的發展進入了空前繁盛的階段。高校無論是從學校規模還是招生人數看，都呈現出前所未有的繁榮，對教育的資金需求也呈現指數式跨越。高等教育支出需求迅速，但是國家的資金力量卻顯得滯后，長期發展擴張式教育的要求和教育投入產生了矛盾。在此背景下，高校預算管理水平顯得尤為重要，對其研究也成為新的課題。

（二）強化高校全面預算管理是當前高校適應時代要求的必然選擇 從20世紀90年代以來，我國進行了一系列的國家財政預算體制改革，社會財政制度、社會公共需要受到高度關注，給定了可使用資金的來源渠道，高校便能從自身條件出發，通過向社會提供各種類型的教學科研服務來籌集經費并合理安排各種支出。這些改革措施都要求加強和規范高校的預算以及資金的使用。伴隨著市場經濟的完善和成熟，改革在高等教育院校深入發展，經過三十年的改革演化為獨立的經濟運行主體。籌集相應的教育經費也由過去單一的政府撥款慢慢向政府撥款為主、多種籌集渠道并存的模式發展。另外，我國加入世界貿易組織加速了我國高校與國際接軌，增加了我國高校與世界各個高校接觸、交流的機會，這對我國高校來說不僅是一種機遇更是一種挑戰，因為加入世貿組織的實質就是我國市場對外的一致性開放，對正在探索發展的高等教育也不例外。西方許多高校擁有悠久的歷史，已經形成了強勢的優越性，為了縮小與發達國家院校日益擴大化的差距，在管理理念、制度運行方面的合作勢在必行，這要求高校大膽解放思路、創新思維方式、用戰略眼光運籌資源，使之成為一種有序、強大而富有生命力的凝聚力，去應對日益復雜多變的國際市場環境。這也要求對高校預算管理的理念、職能、方法等加以強化。因此，為適應高校自身發展的需要，對高校的預算管理進行新的探索，不僅是適應財政改革的需要，而且也是適應教育現代化、市場化、國際化的必然要求。

二、高校全面預算管理方面存在的問題

（一）預算編制方法缺乏科學性 調研資料發現，相當一部分高校預算編制缺乏科學性，其預算編制還是采用以往“基數+增長”粗放式的預算方法。相比其他方法，基數增長法具有簡單、易于操作等特點，但是這種預算不但不規范而且也不科學，甚至不符合公平效率原則。我國高校對自己學校的未來事業缺乏長期規劃，使得其在編制預算時沒有長遠性的考慮，也沒有站在一個戰略的高度全面權衡未來發展的需要，使用的方法依然是傳統的老式方法，其中基數是多年形成的，包括一些不合理、不科學的成份，隨著時間的推移，造成了各部門在未經細致規劃的情況下增加預案數目，造成高校資金鏈的緊張與短缺，使用效率下降。

（二）預算內容不完整 進入21世紀以來，財政部門要求高校實行預算管理，即要求高校將費用“一刀切”納入預算范疇，在各自范圍內建立健全的監管制度，從財政上大致推算相關高校財政力量和規模，但現實卻是另外的情形。目前我國高校的資金鏈來源廣泛，高校各部門未能將各自的整體收支狀況納入預算，使得對高校資金的使用狀況脫離監督與管理。缺乏完整性的高校預算編制最終導致我國高校會計預算信息失真。如果這種時間短、缺乏整體性的預算編制在高校長期實施下去，必然會導致高校綜合管理的效率降低，也會使高校各部門間的協調性、聯通能力受到影響，從而使得高校的各部門間不能及時有效地交流、相互幫助，最終使高校財務部門在預算時缺乏整體性。

（三）預算管理缺乏戰略視角 高校長遠方案的制訂要具有戰略眼光，這是高校發展和國際接軌的需要，也是制定科學預算的基礎，而科學預算又對高校長遠的發展戰略起到保障作用。當下我國各大高校在編制預算時沒有做到以高校自身的發展戰略為基礎，以高校自身的長遠發展戰略為目標，造成了預算編制與高校戰略相脫節，同時也造成高校缺乏戰略眼光而發生短期行為。在我國許多高校，經常發生一些為了短期的眼前利益，而忽視自身長遠發展的事情，這不僅對高校孕育和規劃長期競爭優勢不利，而且不利于高校的長遠發展。

（四）預算工作參與程度低 目前，我國高校已經成為獨立運行的預算主體，學校設置專門的科室和部門負責編制學校的財務預算，交由上級審計批準。學校財務部門的相關人員編制數據往往來自下面各相關科室交來的預算初步方案，屬于第二手資料，無法做到對高校整體有清晰、全面、正確的認識和了解，因此財務部門的預算編制人員只能憑借自己掌握的一些片面信息孤軍奮戰，高校的財務理念常常與實際產生偏差、甚至背離。在給學校財務部門上報預算時往往存在諸多問題，如上報時間不及時、不統一，上報內容不全面，缺乏有效的計算依據等問題。高校在預算編制過程中由于主客體間缺乏溝通，了解的現象最終導致了預算編制的合理性、科學性乃至真實性有很大的折扣。有些高校在編制實際預算的時候，正趕上學校內各個部門工作繁忙，使得預案編制的參與程度下降。所以在這種情況下，財務部門就不會主動尋求直屬上級單位或者相關主管部門的幫助和意見，僅僅憑借個人經驗和理解完成預算方案的編制，不愿意使工作變得復雜、繁冗。除此以外，在高校日常運行中的設備采購、維修、接待等財務流轉中，直屬科室對財務的支配缺乏系統性，帶有較大的隨意性，缺乏詳細的論證方案和可行的操作規程，財務預算無法進行有效管控，預算工作參與程度低。

三、基于戰略導向的高校預算體系的構建

（一）建立以戰略目標為導向的指導思想 高校要著眼于長遠戰略發展制定自己的行動指南，并視其為最高行動綱領，高校全面預算管理則成為其中一個有效手段。因此，與高校發展戰略相匹配，高校的預算也應是具有戰略意義的，預算的編制以及編制出的預算方案的實施，其目的就是保證戰略的有效貫徹與實施，所以高校的財務部門在預算編制、執行、貫徹以及控制過程中都要本著以戰略為中心、為戰略服務的宗旨，切實做到將學校的長遠發展目標、發展方向、實際執行過程與全校教職工的個人發展目標、職業規劃有機地聯系起來，實現人人為學校、學校為個人的互動式發展策略。同時，注重建立以學校戰略目標為核心的績效預算管理，這樣就可以逐漸引導高校的各個部門、預算編制工作人員樹立效益的理念，使高校在完成短期可以預見的目標時，更加專注長遠戰略目標，使得短期戰略目標的完成過程為長遠戰略目標的順利推進服務，這樣就增強了各個短期戰略目標的銜接性，激勵高校對優質教育資源進行科學合理的配置，逐步建立一種自我積累、完善、自我規劃的高效預算編制機制。

（二）確定全面預算管理體系構建原則 高校全面預算管理編制的原則是“量入為出、收支平衡”，按照此原則，統籌安排，突出重點，節約成本，注重實效。

（1）高校全面預算編制的總原則。國家相關部門頒布的《預算法》規定了“量入為出、收支平衡”的總原則，即編制預算時，本著收支平衡、避免赤字的原則，既要滿足高校教育長期發展的需要，也要考慮高校實際的財政狀況，按照實際資金確定預辦事宜。不超出實際能承受的財政能力，不搞過度貸款，量力而行。

（2）高校預算編制秉承會計穩健性原則。在制訂預算時秉承穩健性原則，不搞冒進的決策，不做不切合實際的事情，一切以高校發展為目的，一切以財政狀況為依據。

（3）編制預算支持時秉承統籌兼顧、突出重點、避免浪費的原則。支出預算主要用于高校的發展，因此要統籌好各方面的預規劃，對重點工程和項目要保證質量，對超出預算能力和范圍的方案適時調整，一切重大決策交由學校最高決策層討論決定。在保證日常正常開支的前提下，做好重點工程和項目的預算，保證順利實施。

（4）編制高校全面預算管理體系時秉承導向性原則。高校全面預算體系對高校以及各院系的教學、科研、發明的提高和改進應起到一定的導向作用。以此為指標建立完善的評價體系，其中各要素既體現全面性原則，又凸顯重要性原則。通過評價考核，指導高校各相關單位不斷改進工作，完成近期目標。

（三）構建基于戰略導向的全面預算管理體系框架 高校發展應該具有戰略眼光，缺乏戰略眼光的發展是空洞的、蒼白的；缺少戰略視角的高校預算編制，是沒有根基的、模糊不清的預算，難以為高校發展起到應有的指導作用。常見的基于戰略導向的全面預算管理體系框架如圖1所示。由圖1可知，高校在編制全面預算管理體系時，首先考慮本校的發展愿景及其目標，對高校發展的現狀、存在的問題、所處的內外部環境綜合分析預測，在此基礎上提出未來高校的長遠發展戰略目標，并以此作為高校預算編制的起點。

（四）建立以教師為主體的預算委員會 經過多年的發展，我國高校的預算編制過程基本上可以用三種方式來劃分：學校設置專門的審核機構，派出專門的領導審計各二級單位上交的初步預算方案，并在高校最高級別會議上研究決定；一些學校規模較小的高校財務部門則直接參與預算編制，交由學校高層決定。表面上看，我國大多數高校預算編制時都采用了常用的分級體系，但是深入分析會發現，不論形式差異多大，真正的編制都是由各相關職能科室或部門的職員參與編制的。為了提高編制預算的準確性，符合學校各部門長遠發展和規劃的實際需求，發揮市場資源配置的作用，將各種資源分配到最佳的位置上去，這要求在討論預算編制時，必須有教師的參與，有必要建立專門的有一定教師比例的委員會，其中在對教授代表選取的過程中，要選取那些資質高、而且有在會計和審計方面有所研究的教授，從而增加預算編制委員會的權威性，體現預算編制計劃的合理性、科學性、權威性、戰略性。同時，使得每位師生可以認知到自己就是學校的主人，學校的發展與成長離不開自己，離不開大家，從而處處會為學校的發展著想。

圖1 基于戰略導向的高校全面預算管理體系框架

（五）因地制宜，使用多種編制方法 進入21世紀后，國內很多高校在編制財務方案的時候，采用的方法仍然是舊式的基數法?；鶖捣ㄓ址Q基數增長法，在編制下一年度支出預算時，首先確定上年支出的基數，在上年支出基數的基礎上同時考慮下一年度中各項支出的增長因素，由此來核定下一年度各項支出的數額。顯而易見，這種方法較為粗獷、不夠精細，在計劃經濟條件下，是完全適應當時體制的，但是隨著市場經濟的確立，在大多數情況下，預算編制部門只根據當前的財力狀況以及新增支出的情況來評估增長水平，對以往的基數部門沒有做認真而又全面的分析，導致各個項目的預算工作得不到細化，預算過程的透明度得不到高校內部廣大教職員工的認可，到最后也不能充分調動各級部門參與學校經費預算編制工作的積極性。針對以上問題，要改革當前的全面預算編制體系，以適應當前教育發展的需要。但這并不等于完全否定以往好的做法，而是要在對以往的方法進行全面的評估、篩選、優化，并在此基礎上加以創新，融入時代元素，結合高校實際，最大限度地征求各級部門的意見和建議，有針對性地對預算編制過程進行改革，制定適應自身發展又有長遠戰略意義的編制體系。

［1］葉玉真：《如何提升高校部門決算報表編制質量和效率》，《財會月刊》2014年第23期。

［2］張佩佩：《高校財務預算管理研究》，《山西高等學校社會科學學報》2006年第7期。