新預算法對地方政府預算收支的影響分析*

西安工程大學管理學院 王小紅 西安交通大學城市學院 王海民

一、預算法的發展歷程

預算法素有“經濟憲法”之稱，對上至中央、下至基層政府的財稅體制、預算管理和行政管理具有重大影響。美國公共預算改革運動最早出現于20世紀初的紐約，并隨著1921年《預算與會計法》的通過和執行而發展到全國。威爾遜總統在任時，起草了《預算與會計法》的大部分內容；而在1921年，哈丁總統簽署的《預算與會計法》規定所有資金在遞交國會前，必須先由總統評估及接受，預算繼而被稱為是“表示總統偏好的一本書”。我國新預算法將于2015年1月1日起正式實施，其有效地體現了預算的統一性和公開性。李克強總理于2014年9月在國務院常務會議中提出“預算管理制度改革是一項自我革命的財稅制度改革，首先觸動的是中央國家機關和地方政府部門的利益。”因此，新預算法將對地方政府的預算收支產生重要影響。我國預算法的發展歷史如表1所示。

表1 我國預算法的發展歷史

二、新舊預算法對比分析

（一）舊預算法存在的問題 我國的預算分為中央政府預算和地方政府預算，其中地方政府預算又分為三級制管理。而我國歷史上一直將預算作為國家機密來對待，1997年國家保密局和財政部制定的《經濟工作中國家秘密及其密級具體范圍的規定》中明確指出財政年度預算、決算、草案以及財政收支款項的年度執行情況、歷年財政明細統計資料等屬于國家機密，不得向社會公開。這種不對外公開的現象，使得地方政府的預算收支管理形成以省級、地級和縣級政府組成的黑色金字塔。缺乏內部與外部有效監督的暗箱操作必然造成舊預算法在預算收入和支出方面存在較為嚴重的問題。

（1）預算外收入未列入預算。舊預算法僅將財政收入納入預算范圍，并未將預算外收入資金納入預算，如轉讓土地使用權收入、行政事業性收費、使用國有資產的有償收入均屬于預算外收入，這三項收入占地方政府收入總額的65%以上。我國近年來預算外資金收入情況如圖1所示。

圖1 1994～2010年預算外資金收入情況

（2）預算支出未按預算用途執行。中國人民大學的調研數據顯示，有些地方政府的支出中其他支出占40%，而對其他支出的列示不夠詳細，導致其他支出的內容較為豐富。如新華網披露的中紀委公告顯示，江西省景德鎮市的民政局通過其他支出購置了8套聯體別墅，每套255平方米，配售給局級領導等。此外，有些地方政府部門利用其他支出修建辦公樓等，這些充分表明地方政府對預算支出未按照規定的預算用途來執行。

（二）新預算法的“新”體現 我國各級政府財政部門從2014年開始正式編制公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算等“四本預算”。我國2014年財政預算收支情況如圖2所示。同時，新預算法體現三大特點，即全面、透明和權威。

圖2 2014年財政收支預算（單位：億元）

（1）全面性。新預算法全文包括十一章一百條。具體而言，新預算法要求地方政府所有的收入和支出均納入預算。收入包括6大類、51個條款、345個目；支出包括25大類，203款及1313項，較為全面地規定了預算收支的詳細內容。

（2）透明性。新預算法預示著我國地方政府預算的透明性。在2001年普華永道對35個國家進行預算透明性的檢測時，中國位列最后一名，充分說明我國預算缺乏透明性；2009年美國IBP公司對85個國家進行預算透明性檢測，我國依然排在靠后的位置，即第63名。新預算法要求經過人大審核后的預算必須在20天后對外公布，預算的透明性將逐漸與西方國家保持一致。

（3）權威性。權威性是新預算法的重要特點。舊預算法對于違反規定的處罰較為簡單和寬松，如僅有警告和記過，導致很多地方政府及部門領導對預算不夠重視。新預算法的處理規定非常嚴格，保持了與西方國家一致的嚴格標準，包括降級、撤職、開除和刑事處分四個等級。

三、新預算法對地方政府預算收入的影響

（一）對預算內收入的影響 新預算中一般公共預算支出是對以稅收為主體的財政收入，安排用于保障和改善民生、推動經濟社會發展、維持國家機構正常運轉等方面的收支預算。地方各級一般公共預算包括本級各部門（含直屬單位，下同）的預算和稅收返還、轉移支付預算。地方各級一般公共預算收入包括地方本級收入、上級政府對本級政府的稅收返還和轉移支付、下級政府的上繳收入。

（1）對地方政府稅收收入的影響。營改增政策直接影響到地方政府稅收收入。營業稅屬于地稅，除少部分行業集中繳納的稅收歸屬中央外，其余全部歸屬地方收入，并占地方級稅收收入總額的三分之一。雖然改征增值稅后，收入按照75：25在中央與地方之間分配，但這極大地影響了地方稅收收入總額。因此，為保證地方政府的獨立正常運轉，必須理順中央和地方收入劃分，實現上下級政府之間的財力余缺的調節，才能實現地方政府預算制度的有效運轉。而新預算法的出臺，將有效杜絕地方政府因年底無法完成稅收任務而向企業催收稅款的現狀。

（2）對地方政府接受中央財政轉移支付的影響。2013年中央公共財政收入為6.02萬億元，占全部財政收入的46.6%，其中對地方的稅收返還和轉移支付4.8萬億元，隨著中央財政收入占全部財政收入的比重不斷上升，導致中央不得不通過大量的轉移支付來給予地方一定的補助，這導致地方財政支出對中央財政轉移支付依賴程度的增加。因此，新預算法對中央給予地方的財政性轉移支付做出了明確規定，具體體現在：一是明確了財政性轉移支付以一般性轉移支付為主體；二是規范了專項支付的嚴格評估、退出和資金使用的配套制度；三是明確了轉移支付的預算編制和預算下達時間等。財政轉移支付制度的規范化和法治化，有助于將稅收政策給地方政府帶來的稅收收入減少的影響降到最低，最終促進基層地方政府財政保障能力的提高。

（二）對預算外收入的影響

（1）將土地出讓收入納入地方政府預算。國務院于1996年制定了《關于加強預算外資金管理的決定》，開始逐步將各類預算外資金納入預算進行管理。我國有關預算外資金納入預算管理相關規定如表2所示。從2006年國務院頒布的《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》開始，我國將土地出讓收入納入地方政府預算管理中。這必然使地方政府的總收入有所增加，降低了稅收政策（如營改增）使地方政府稅收收入減少的影響。

表2 預算外資金納入預算管理的相關規定

（2）將國有資本收入納入地方政府預算。1994年至2007年我國國有企業的資本收益均未上交財政，完全由企業掌控，該部分預算外收入最終必然導致腐敗滋生。為杜絕此類現象，國有資本經營預算于2007年開始試點，從2010年起正式報送人大進行審批，政府性基金預算也于2010年報送人大進行審批，而社會保險基金預算從2010年起開始試編，在2014年首次編入預算草案并報全國人大審批。將國有資本收入納入地方政府預算管理，有助于在增加地方政府收入總額的同時有效制約腐敗現象的發生。

四、新預算法對地方政府預算支出的影響

（一）對地方政府一般預算支出的影響 新預算法將一般公共預算支出按照其功能分類，包括一般公共服務支出，外交、公共安全、國防支出，農業、環境保護支出，教育、科技、文化、衛生、體育支出，社會保障及就業支出和其他支出。舊預算法中提到地方政府必須首先保證法定性支出項目，如教育支出、科技支出、農業支出等，但法定支出在以往年度中起到積極作用的同時，也固化了地方政府財政支出結構，在一定程度上削弱了地方政府的宏觀調控能力。因此，新預算法刪除了有關法定支出的規定，要求保證基本公共服務合理需要的一般支出之外，可以安排重點支出和重大投資項目的預算。

（二）對地方政府其他支出的影響 新預算法較為全面地規定了預算支出的詳細內容。針對地方政府支出中的其他支出項目，預算明確規定其他支出項目必須清楚列示其他支出明細，至少設置三級明細項目進行列示（如其他支出下設辦公支出，而辦公支出也下設具體的支出明細），以保證地方政府財政收入的專款專用原則，若違反預算法，則按照四級處罰制度進行嚴格處罰。

五、結論與建議

新預算法作為我國預算管理制度的重大改革，首先觸動了中央和地方政府的利益。為使地方政府更好地應對新預算法帶來的影響，筆者根據新預算法的特點和內容提出以下建議。

（一）實現地方政府三級制管理從“黑箱”到“白箱”的轉化 舊預算法未能體現上級對下級、外部對地方政府的有效監督。因此，為了將“黑箱”變為“白箱”，必須做到以下兩點：一是做好上級對下級的有效監督，即省級對市級、市級對縣鄉級的監督。新預算法正式將鄉級預算納入預算范圍，按照一級政府實行一級預算的原則，我國實行中央、省、市、縣和鄉五級政府預算體系。為了保證地方政府三級管理制度的有效執行，上級政府必須有效監督下級政府的每一筆預算收入和支出。二是充分發揮社會監督作用，為了充分發揮預算的公開性特點，社會各界（如媒體、社會公眾等）均可對地方政府的財政預算收入和支出做出有效監督，這樣才能保證地方政府預算收支的公開透明。

（二）保證地方政府預算的全面性 一方面，在地方人大審批預算中，必須保證人大所收到的預算收入是詳盡和全面的，而且是地方政府財政部門所掌握的全部資料，包括所有的預算外資金收入。另一方面，在保證由上而下的監督和社會監督相結合的前提下，詳細和全面地列明地方性政府預算支出，以保證支出范圍的規范化和合法化。新預算法雖然對預算收入和支出做出較為詳盡的劃分，但與美國相關規定的差距還很大，我國的預算只需9天時間由人大全部審核完畢，美國僅國家預算目錄就達到212頁，全部審核完畢則需1年。因此，后期預算法的內容詳細程度和全面程度有待進一步加強。

（三）保證地方政府預算的透明性 若要保證新預算法的真正實行，必須保證地方政府預算的所有資料全部公開，將所有的出讓土地使用權收入、國有資本運營收入和行政事業性收費三項預算外資金收入真正納入預算中，并接受人大的審批和社會各界的監督，真正實現對地方政府預算的透明化管理。隨著2015年預算法的施行，我國國家預算的透明度也會越來越高。

（四）保證新預算法的權威性 地方政府部門必須保證預算收入和預算支出編制的合理性和科學性，并嚴格按照預算執行。對于執行不到位，即違反預算法的行為，嚴格按照降級、撤職、開除和刑事處罰四級標準進行處罰，以充分保證新預算法的權威性。

［1］楊博野：《迎接新預算法》，《浙江經濟》2014年第18期。

［2］雷戈：《新預算法：新一輪財稅體制改革破冰》，《上海證券報》2014年9月25日。