大部制改革背景下我國(guó)行政成本降低的路徑研究

云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院 陳 瑜

一、引言

大部制改革是我國(guó)新時(shí)期政府部門進(jìn)行的一次大膽創(chuàng)新，主旨在于降低持續(xù)已久的政府行政高成本，重新塑造政府新的機(jī)構(gòu)設(shè)置，有機(jī)整合政府職能，完善政府的工作體系，提高行政效率。在國(guó)家主張勤儉行政，反對(duì)鋪張浪費(fèi)的指導(dǎo)下，研究如何降低我國(guó)行政成本這一課題顯得極具理論和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。2010年財(cái)政部進(jìn)行相關(guān)調(diào)查，結(jié)果顯示：自2005年以來(lái)，政府的行政管理費(fèi)用增長(zhǎng)速度為每年一千億元。安德森（2003）認(rèn)為理性預(yù)算可以明顯降低政府的行政成本支出，但是對(duì)職能性成本的控制作用不明顯。奧斯陸大學(xué)克瑞（2007）主張建立整體政府來(lái)協(xié)調(diào)政府內(nèi)部水平和垂直層面的事務(wù)，減弱政策上帶來(lái)的相互抵消作用。張國(guó)慶（2009）分析政府行政成本高居不下的主要原因首先在于觀念的錯(cuò)位，其次才是規(guī)范缺失，并主張要強(qiáng)化成本效益的思想觀念。遲福林（2010）認(rèn)為控制政府行政成本要以強(qiáng)化預(yù)算為基點(diǎn)，推行政府事務(wù)透明化，發(fā)揮社會(huì)的輿論監(jiān)督作用。本文在綜合參考以上觀點(diǎn)之后，把理論知識(shí)同實(shí)際情況緊密聯(lián)系，采取實(shí)證、規(guī)范研究相結(jié)合的方式，歸納分析我國(guó)在大部制改革背景下，存在哪些政府開(kāi)支不足、原因以及如何降低政府的行政成本，希望可以為改革事業(yè)提供一些借鑒。

二、我國(guó)政府行政成本的現(xiàn)狀分析

（一）國(guó)內(nèi)比較分析 首先從直觀上來(lái)看，隨著改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)的同時(shí)，我國(guó)政府的行政支出在國(guó)民生產(chǎn)總值的占比應(yīng)該是不斷上升的。（1）行政成本總支出量的比較。從以上表1可以明顯看出，我國(guó)政府從1978年以來(lái)，截止2010年，行政管理總支出從52.9億元急劇增長(zhǎng)到9337.16億元，分別占當(dāng)年GDP比為1.45%和2.33%，但是占比當(dāng)年財(cái)政支出卻從4.71%攀升到10.39%。雖然在此期間，我國(guó)GDP增幅為110倍，但是同時(shí)期的行政管理費(fèi)用增長(zhǎng)了176倍，支出增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)高于財(cái)富增長(zhǎng)速度。從管理費(fèi)用增長(zhǎng)趨勢(shì)（圖1）來(lái)看，從1978到2010年，我國(guó)政府行政方面的管理費(fèi)用一直呈上升態(tài)勢(shì)，在2008年出現(xiàn)頂峰，2009年首現(xiàn)下降，可以表明我國(guó)的大部制改革取得了一定的效果。（2）行政成本的效率比較。雖然我國(guó)每年支出的行政管理成本總額很大，但是如此的高成本似乎并沒(méi)有帶來(lái)相應(yīng)的高收益。政府的管理不考慮成本收益分析，不提高自身效率，也就不符合資源優(yōu)化配置，無(wú)法對(duì)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。從表1和圖2知，在1978到2010年間，我國(guó)行政管理費(fèi)用占GDP比重波動(dòng)于1.4%~3.6%區(qū)間內(nèi)，圖2的折線表現(xiàn)出的趨勢(shì)為逐步上升，2006年達(dá)到峰值，之后緩慢下降。根據(jù)計(jì)算，1978年我國(guó)行政管理費(fèi)用占GDP比重為1.45%，而在2008年該數(shù)值為3.12%，雖然在2010年下降為2.33%，但該比重還是遠(yuǎn)高于改革初期。這些數(shù)據(jù)說(shuō)明，行政管理費(fèi)用的增長(zhǎng)并沒(méi)有跟其對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用呈正相關(guān)變化，反而是出現(xiàn)了低效率的負(fù)相關(guān)。

表1 1978-2010政府行政成本、財(cái)政支出、GDP及相關(guān)比重情況統(tǒng)計(jì)

圖1 1978—2010年行政管理費(fèi)用變化趨勢(shì)

圖2 1978—2010年行政管理費(fèi)用占GDP比重變化趨勢(shì)

（二）國(guó)際比較分析 由于各國(guó)實(shí)際情況不同，以及統(tǒng)計(jì)口徑不一，所以很難從總量上比較各國(guó)的行政管理成本；又政府的行政管理費(fèi)用占政府財(cái)政支出比重是一個(gè)衡量政府管理效率和行政效能的重要指標(biāo)，因此，這里采用該指標(biāo)進(jìn)行國(guó)際層面的橫向分析比價(jià)。樣本選取方面，本文僅僅羅列了美國(guó)、印度等8個(gè)分別代表發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的從2005到2008年的數(shù)據(jù)。從表2可以直觀地看出，我國(guó)近幾年的政府行政成本支出占比遠(yuǎn)高于其他國(guó)家。從2006年開(kāi)始，我國(guó)的相關(guān)數(shù)據(jù)有所下降，但是總體還是遠(yuǎn)超其它標(biāo)本國(guó)家。2008年我國(guó)指標(biāo)數(shù)值為15.65（%），同期的德國(guó)為5.52（%），美國(guó)為11.97（%），印度為6.57（%），分別是其2.8、1.3、2.4倍。綜合考慮到我國(guó)行政成本快速增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、物價(jià)上漲等原因相關(guān)，但是政府行政成本支出占比指標(biāo)值過(guò)大，應(yīng)當(dāng)引起足夠的重視。

表2 各國(guó)2005-2008年國(guó)家行政成本占財(cái)政支出比重情況

三、無(wú)縫隙政府理論：我國(guó)政府大部制改革與行政成本問(wèn)題及原因

（一）無(wú)縫隙理論 大部制最早提出于十七大報(bào)告，它是政府設(shè)置部門的一種組織形式，“大”是指政府的行政管理幅度，所以也可以稱大部制為“大部門有效管理體制”或者是“大部委制”。大部制主張?zhí)岣哒块T管理公共事務(wù)的能力，減少各部門間的職能重疊、嚴(yán)格控制不必要機(jī)構(gòu)的數(shù)量。大部制的特點(diǎn)就是可以擴(kuò)大部門處理事務(wù)的領(lǐng)域范圍，把實(shí)質(zhì)上相似的或有關(guān)的事務(wù)分配給一個(gè)部門來(lái)統(tǒng)一處理，這樣不僅可以提高政府部門的運(yùn)作效率、減少差錯(cuò)，還可以對(duì)現(xiàn)有政府辦事流程和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行再造和創(chuàng)新，降低運(yùn)作成本，最終建立一個(gè)行政成本規(guī)模合適的政府。無(wú)縫隙政府理論的提倡者主張政府能夠順應(yīng)信息時(shí)代的發(fā)展，進(jìn)一步為公眾提供更好的公共服務(wù)。“無(wú)縫隙”這個(gè)說(shuō)法相對(duì)于“無(wú)界限”而言，能夠更好地說(shuō)明信息時(shí)代的大背景下，對(duì)政府組織變革的客觀需要，政府要保持與公民的時(shí)時(shí)溝通接觸，為社會(huì)提供連貫的服務(wù)。無(wú)縫隙政府的目標(biāo)是滿足公眾的無(wú)縫隙需求，破除傳統(tǒng)政府各部門之間的機(jī)械劃分界限，打破缺少功能整體性的困境，進(jìn)一步優(yōu)化人力、物力、財(cái)力資源在部門間的流動(dòng)性配置，以優(yōu)質(zhì)高效結(jié)果為中心，提供人性化的公共服務(wù)。以無(wú)縫隙政府理論建立的組織變革，剔除了傳統(tǒng)官僚機(jī)構(gòu)中的呆板等不足，使政府向提高公眾滿意程度、充滿競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、更為透明的組織轉(zhuǎn)變，符合時(shí)代發(fā)展的本質(zhì)要求。從這一點(diǎn)可以看出，我國(guó)的政府大部制改革實(shí)際上是對(duì)無(wú)縫隙政府理論的一種實(shí)踐，大部制改革就是要精簡(jiǎn)部門，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部處理業(yè)務(wù)各種環(huán)節(jié)間的無(wú)縫隙對(duì)接，最終滿足社會(huì)和公民對(duì)提高政府公共服務(wù)質(zhì)量和優(yōu)化辦事流程的實(shí)際需求。

（二）大部制改革中成本問(wèn)題及原因 控制行政成本在合理的范圍內(nèi)，是我國(guó)政府機(jī)構(gòu)革新的重要目標(biāo)，也是進(jìn)行大部制改革的首要問(wèn)題，更是完善發(fā)展無(wú)縫隙政府理論的必要條件。以上可知我國(guó)政府行政管理費(fèi)用增速很快，除此之外，影響我國(guó)政府降低行政成本的障礙還有：過(guò)多的政府機(jī)構(gòu)和從政人員、行政決策精確度不高、行政執(zhí)行過(guò)程的浪費(fèi)等問(wèn)題。因此，分析產(chǎn)生這些障礙是降低行政管理成本、尋找大部制改革中控制行政成本的關(guān)鍵所在，筆者分析可能的原因有以下幾點(diǎn)：（1）缺乏足夠的成本意識(shí)。政府公務(wù)人員是影響政府管理工作和成本的最直接因素，由于其觀念、認(rèn)知能力不同，都會(huì)對(duì)政府管理活動(dòng)的結(jié)果產(chǎn)生截然不同的影響。如果公務(wù)人員不與時(shí)俱進(jìn)、一直持有舊的行政觀念，就必然會(huì)對(duì)大部門制的改革及行政成本降低造成負(fù)面影響。比如：官本位和人治行政觀念的根深蒂固，節(jié)約行政成本太弱等，這些“陋習(xí)”不但會(huì)阻礙大部制改革中控制行政管理成本的工作，還有可能會(huì)削弱大部制改革的實(shí)際成效，導(dǎo)致改革成本消耗大于改革受益的得不償失。（2）相關(guān)制度尚未完善。作為政府控制行政成本樞紐的預(yù)算體系如果不健全，就會(huì)制約有效發(fā)揮大部制改革的成效；傳統(tǒng)的行政決策制度不足逐漸顯現(xiàn)，伴隨著缺乏科學(xué)性、責(zé)任不清、監(jiān)督方式不足的弊端；不合理的績(jī)效考核操作流程；行政成本控制問(wèn)責(zé)的缺位等制度方面的不完善都導(dǎo)致了大部制改革背景下行政管理成本的高舉不下。（3）政府機(jī)構(gòu)“大而不強(qiáng)”。我國(guó)目前的狀況是政府機(jī)構(gòu)多而復(fù)雜，整個(gè)體系臃腫，行政效率低下，管理運(yùn)作成本高，同時(shí)管理機(jī)構(gòu)不僅層次過(guò)散，還有很多“職責(zé)重疊”的現(xiàn)象，導(dǎo)致資源的浪費(fèi)；政府公務(wù)人員不能有效地退出，由于退出機(jī)制的不健全，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)改革難以突破行政成本高舉不下、行政效率重復(fù)低下的困境。綜上，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒無(wú)縫隙政府理論，繼續(xù)深入推進(jìn)大部制改革，解決問(wèn)題，最終滿足社會(huì)和公民對(duì)提高政府公共服務(wù)質(zhì)量和優(yōu)化辦事流程的實(shí)際需求。

四、他山之石：國(guó)外政府降低行政成本的經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）各國(guó)政府如何降低行政成本 （1）美國(guó)。美國(guó)作為大部制最為成熟的國(guó)家，采取了很多控制行政成本的方法，并取得了非常顯著的效果，主要措施有：建立并完善績(jī)效預(yù)算體制。美國(guó)的政府各部門強(qiáng)制實(shí)行績(jī)效預(yù)算技術(shù)，要求定期公示成績(jī)。實(shí)際情況表明，通過(guò)實(shí)行績(jī)效預(yù)算體制可以有效控制政府在行政方面的支出，2000年，美國(guó)行政支出占GDP比跌到最低水平。最大限度發(fā)揮NGO的職能作用。在分權(quán)決策的模式下，中央政府與地方政府分別決策，提高了辦事效率、降低了決策成本；同時(shí)在決策過(guò)程中，NGO也被允許最大限度地發(fā)展，如哈德森研究所、蓋茨基金會(huì)等機(jī)構(gòu)都對(duì)政府的決策有重要的影響作用。這樣做有利于政府及時(shí)發(fā)現(xiàn)決策中出現(xiàn)的問(wèn)題，在最短的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行修正，有效縮減政府的規(guī)模，盡可能避免決策失誤的成本。有效的政府內(nèi)部控制體系。美國(guó)政府信奉，高效的內(nèi)部控制是降低浪費(fèi)、控制政府成本、保障社會(huì)公共環(huán)境安全的重要保障。因此，美國(guó)政府注重內(nèi)部控制體制的建設(shè)，通過(guò)出臺(tái)一系列的法案包括《督察長(zhǎng)法案》、《首席財(cái)務(wù)官法案》等，來(lái)建立完善內(nèi)部控制評(píng)估、審計(jì)制度，以維護(hù)保證政府高效率的宗旨。（2）日本。精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)數(shù)量。自1968年以來(lái)，日本政府機(jī)構(gòu)改革前后共八次，總數(shù)量從128直減到96個(gè)，科級(jí)部門也從1200個(gè)減少到900個(gè)左右；于此同時(shí)，日本政府機(jī)構(gòu)的公務(wù)人員編制數(shù)量也被嚴(yán)格限制，在機(jī)構(gòu)數(shù)量精簡(jiǎn)中，從業(yè)人員被減少了四萬(wàn)多人，而日本在2000年又提出十年內(nèi)減少現(xiàn)有基礎(chǔ)上的25%政府工作人員，這一比例的數(shù)量有41萬(wàn)人。政府人員成本意識(shí)強(qiáng)烈。得益于日本教育的功勞，政府從業(yè)人員具有較強(qiáng)的行政成本節(jié)約思想。比如政府的工作人員通常提供的資料是雙面復(fù)印的，工作室內(nèi)的桌椅大多是沿用二十世紀(jì)六七十年代的。這種意識(shí)對(duì)于政府控制行政成本發(fā)揮了極其重要的作用。（3）英國(guó)。在公共服務(wù)中倡導(dǎo)質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)。英國(guó)政府通過(guò)在公共部門的運(yùn)行中，納入合同制、責(zé)任制等手段來(lái)加強(qiáng)管理政府人員。公共與私人部門之間必須通過(guò)競(jìng)投標(biāo)來(lái)獲得提供公共服務(wù)的機(jī)會(huì)，這樣的競(jìng)爭(zhēng)提供了行政效率和公共服務(wù)質(zhì)量，據(jù)估計(jì)，這一措施大約為英國(guó)政府每年縮減了500億英鎊的政府行政開(kāi)支。實(shí)施政府服務(wù)績(jī)效責(zé)任制。績(jī)效責(zé)任制的提出在于激勵(lì)政府必須重視行政管理，獨(dú)立承擔(dān)所有行政結(jié)果。如英國(guó)政府進(jìn)行雷納評(píng)審，該項(xiàng)目意在減少政府低效率行政。對(duì)國(guó)防部采取雷納評(píng)審，前后共裁減800多名政府公務(wù)人員和接近30%的巡視員，統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示該評(píng)審活動(dòng)直接為英國(guó)政府創(chuàng)造了高達(dá)9.5億英鎊的經(jīng)濟(jì)效益。

（二）經(jīng)驗(yàn)啟示 （1）加強(qiáng)節(jié)約意識(shí)教育。日本政府在公務(wù)人員節(jié)約成本意識(shí)方面做得最為出色，無(wú)論是在辦公資料紙張，還是辦公基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備方面都值得我國(guó)學(xué)習(xí)。降低政府公共管理事務(wù)開(kāi)支的有效手段之一就是樹(shù)立政府公務(wù)人員的成本意識(shí)，只有把政府公共資源視作寶貴的資源，將節(jié)約政府行政成本視為自己的職責(zé)，才可能從根本上抑制政府鋪張浪費(fèi)的陋習(xí)。我國(guó)政府進(jìn)行大部制改革的主要目標(biāo)就是要建立一個(gè)適度成本的、精簡(jiǎn)統(tǒng)一的大部制。提倡樹(shù)立、不斷強(qiáng)化行政成本的節(jié)約意識(shí)，不僅能夠規(guī)范政府人員的日常具體活動(dòng)，還可以加快大部制改革的進(jìn)程，最終達(dá)到以最低行政成本運(yùn)行政府工作的目標(biāo)。（2）強(qiáng)化內(nèi)部控制體系施行政府內(nèi)部控制體系，主要在于監(jiān)督政府部門必須要高效率地履行職責(zé)，督促其控制壓縮在維持政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行上耗費(fèi)的成本。在美國(guó)已經(jīng)比較成熟的政府內(nèi)部體系，對(duì)提高美國(guó)政府的職能效率、減少行政成本方面發(fā)揮著極其重要的作用。同理，我國(guó)可以借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，在推行大部制改革過(guò)程中，強(qiáng)化內(nèi)部控制體系、構(gòu)建內(nèi)部控制環(huán)境，并切實(shí)貫徹政府的行政成本責(zé)任。（3）開(kāi)拓NGO的積極作用。NGO的發(fā)展作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)體政治治理的另外一個(gè)標(biāo)志性特征，在政府管理公共實(shí)務(wù)的過(guò)程中不斷發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。美國(guó)政府和加拿大政府在開(kāi)拓NGO作用方面都表現(xiàn)了與非政府組織間的和諧共處關(guān)系。NGO為政府機(jī)構(gòu)緩沖了大量的公共事務(wù)管理成本，助推了政府職能機(jī)構(gòu)從簡(jiǎn)單的體制內(nèi)部循環(huán)向外部拓展的轉(zhuǎn)換過(guò)程。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，多關(guān)注并支持NGO的發(fā)展，發(fā)揮其彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、政府職能缺失的關(guān)鍵作用。通過(guò)以上國(guó)外政府治理行政開(kāi)支的實(shí)例，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，提出從加強(qiáng)節(jié)約意識(shí)、強(qiáng)化內(nèi)部控制以及發(fā)揮NGO作用三個(gè)方面汲取可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，為下一部分提出降低政府行政成本的對(duì)策奠定基礎(chǔ)。

五、大部制背景下降低政府行政成本的對(duì)策

（一）建立并完善政府自身的內(nèi)控體制 我們所講的政府內(nèi)部控制體制是一個(gè)政府行政的控制流程，它以實(shí)現(xiàn)既定管理目標(biāo)、維護(hù)公共資金安全為目標(biāo)，同時(shí)監(jiān)督政府行為，防止行政浪費(fèi)和管理不當(dāng)造成的經(jīng)濟(jì)損失。在進(jìn)行大部制改革的前期，會(huì)出現(xiàn)機(jī)構(gòu)、人員數(shù)量突然增加，勢(shì)必在短期內(nèi)會(huì)額外加重原有的行政成本和管理負(fù)擔(dān)。但是大部制改革就是要建立一個(gè)更為有效的管理機(jī)構(gòu)，所以高效的內(nèi)部控制是保證合并后的大部門穩(wěn)定運(yùn)行的基石。但我國(guó)的實(shí)際情況是，政府內(nèi)部控制建設(shè)水平不足、成長(zhǎng)期較短，存在很多的資金浪費(fèi)、操作不規(guī)范等情況。同時(shí)，實(shí)際操作中的內(nèi)部控制具體落實(shí)到每個(gè)部門時(shí)，相關(guān)的人員配置不到位，又缺乏法律規(guī)范的大環(huán)境。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善相關(guān)的法律法規(guī)體系，完善目前的部門組織法規(guī)，從根本上保證內(nèi)部控制的權(quán)威性，落實(shí)內(nèi)部控制責(zé)任制和信息披露流程等，才能以制度的方式保障對(duì)內(nèi)部控制的約束作用。落實(shí)政府內(nèi)部控制體制的建設(shè)，是一個(gè)需要不斷努力、探索的進(jìn)程。具體包括：營(yíng)造適宜的內(nèi)部控制大環(huán)境，大環(huán)境是政府開(kāi)展各項(xiàng)活動(dòng)的基礎(chǔ)要素，這不僅要求部長(zhǎng)擁有正確的價(jià)值觀，還必須具備必要的工作知識(shí)和技能，明晰權(quán)利和責(zé)任，帶領(lǐng)公務(wù)人員順利配合完成管理活動(dòng)；實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估活動(dòng)，大部制形式下，政府決策面臨更多、更大的風(fēng)險(xiǎn)，為了保證公共資產(chǎn)的安全性、降低決策失誤損失，組織必須進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理；完善政府內(nèi)部的信息交流機(jī)制，保證信息傳遞及時(shí)、準(zhǔn)確性，是促進(jìn)內(nèi)部控制獲得預(yù)期效果的媒介；強(qiáng)化政府的監(jiān)督作用，大部制擴(kuò)大了部門事務(wù)的綜合性和范圍，只有加強(qiáng)政府的監(jiān)督，才能保證組織合理有序地運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）推進(jìn)相關(guān)體制的建設(shè) （1）優(yōu)化政府決策機(jī)制。

通常行政管理出現(xiàn)決策失誤主要是原因在實(shí)施方案前，沒(méi)有對(duì)決策進(jìn)行可行性、科學(xué)性的評(píng)估。政策制定的最終效果，很大程度上受制于評(píng)估情況，科學(xué)完整的評(píng)估體系為決策效率的提高保駕護(hù)航。可以從三方面來(lái)看待如何優(yōu)化政府的決策機(jī)制：劃定科學(xué)可行的決策評(píng)估指標(biāo)；傳統(tǒng)決策模式極易導(dǎo)致決策僅存在于封閉的內(nèi)部循環(huán)中；建立大部制正是要打破這種傳統(tǒng)模式，提高評(píng)價(jià)的民主程度，實(shí)行評(píng)估委員會(huì)的制度；提倡績(jī)效評(píng)估，引入企業(yè)中的績(jī)效評(píng)估，能夠激勵(lì)政府決策的正確運(yùn)行。（2）加快轉(zhuǎn)變執(zhí)行機(jī)制。轉(zhuǎn)變政府的執(zhí)行機(jī)制要?jiǎng)?wù)在于科學(xué)界定、明晰政府的職能范圍，劃分政府的行政成本邊界。大部制改革模式下，必須將政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)厘清決策、分立歸屬，最終達(dá)到最優(yōu)的分配比例，所以不僅要處理好各級(jí)政府之間工作相互監(jiān)督、相互制約的分配問(wèn)題，還要鼓勵(lì)發(fā)揮NGO對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的重要作用。進(jìn)一步而言大部制改革不能止步于中央，還必須由中央自發(fā)地發(fā)散到地方政府的大部制改革，以此帶動(dòng)地方事業(yè)單位結(jié)構(gòu)的優(yōu)化分類改造。同時(shí)大部制改革的推行也有利于行政審批制度的繼續(xù)調(diào)整、完善和創(chuàng)新。（3）推進(jìn)建立協(xié)調(diào)機(jī)制。由于大部制改革的本質(zhì)決定了，改革后的不同政治部門之間利益和權(quán)利會(huì)進(jìn)行重新洗牌，那么不可避免地會(huì)出現(xiàn)利益沖突，所以綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的建立和完善，有利于解決這些沖突，減少不必要的爭(zhēng)執(zhí)導(dǎo)致的政府內(nèi)部行政資源損耗。本文認(rèn)為可以從兩方面來(lái)建立大部制內(nèi)部的協(xié)調(diào)機(jī)制：協(xié)調(diào)各部門之間的利益牽制關(guān)系，通過(guò)加大職責(zé)的綜合協(xié)調(diào)作用，實(shí)現(xiàn)新舊部門之間順利的工作交接，尋求利益平衡點(diǎn)；理順各個(gè)部門間的工作，大部制形成了更為多樣化的組織形式，在帶來(lái)便利的同時(shí)，也加劇了各個(gè)部門間的協(xié)調(diào)難度，避免工作重復(fù)、管理交叉是發(fā)揮部門間協(xié)調(diào)性作用的主要原因。

（三）加強(qiáng)政府預(yù)算規(guī)劃 控制好政府的預(yù)算約束，是從根源上杜絕行政成本浪費(fèi)的措施。控制預(yù)算規(guī)劃由多個(gè)部分組成，包括預(yù)算編制、管理預(yù)算外資金、預(yù)算監(jiān)督等。施行大部制改革就首先要進(jìn)一步細(xì)化行政成本，增加更為明細(xì)的項(xiàng)目，政府按照支出功能、按照經(jīng)濟(jì)等標(biāo)準(zhǔn)將預(yù)算逐步細(xì)化到類、款、項(xiàng)、目，保持政府支出的透明，群眾監(jiān)督作用的有效發(fā)揮。作為大部制改革以前就存在的預(yù)算外資金項(xiàng)目，由于其統(tǒng)計(jì)上具有高難度性，也導(dǎo)致了政府行政成本的快速增長(zhǎng)。這個(gè)層面上來(lái)看，一是要準(zhǔn)確劃定預(yù)算外資金的界定范圍，二是必須規(guī)范對(duì)預(yù)算外資金的管理，三要做好資金支出的跟蹤管理工作，大部制改革必須對(duì)預(yù)算外的資金進(jìn)行更強(qiáng)、更硬的約束，才能持續(xù)發(fā)揮對(duì)行政成本的限制功能。最后一個(gè)合理的政府預(yù)算監(jiān)管體制是必不可少的，不僅要注重審計(jì)部門的獨(dú)立性，還要著重發(fā)揮社會(huì)公眾的普遍督促作用，使政府預(yù)算更加客觀、科學(xué)。

（四）強(qiáng)化政府成本控制監(jiān)督體制 我國(guó)采取大部制改革模式，必須吸取發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，嚴(yán)格監(jiān)督控制政府的行政成本，減少不必要的行政開(kāi)支，嚴(yán)懲管理上的不作為、浪費(fèi)資源的惡習(xí)。（1）要注重加強(qiáng)自律意識(shí)的教育。加強(qiáng)政府本身及行政人員的自律節(jié)約意識(shí)，是完善成本控制監(jiān)督體制的第一環(huán)節(jié)，一方面需要破除傳統(tǒng)的官本位、人治高于法制的行政文化，重新塑造良好的行政文化氛圍，另一方面需要提高工作人員的效益觀，這樣才能為大部制改革營(yíng)造一個(gè)良好的運(yùn)作環(huán)境。（2）定期公開(kāi)成本信息，接受公眾的監(jiān)督。頒布法律條例，界定政府行政成本信息公開(kāi)制度，多元化信息公布渠道，而不是僅限于書(shū)面或是傳統(tǒng)新聞媒體，加強(qiáng)監(jiān)督部門的約束監(jiān)督作用，建立完善一個(gè)信息透明、有據(jù)可查、監(jiān)督到位的政府成本控制體系。（3）完善行政成本問(wèn)責(zé)。責(zé)任制政府是現(xiàn)代文明標(biāo)志之一，也是大部制改革在公共治理領(lǐng)域的主要目標(biāo)，因此要想減少政府人員和部門由于不正當(dāng)使用公共權(quán)力而導(dǎo)致的資源浪費(fèi)，必須建立完善問(wèn)責(zé)制，做到有問(wèn)題就究責(zé)。

六、結(jié)語(yǔ)

行政成本是政府機(jī)構(gòu)在進(jìn)行公共事務(wù)管理過(guò)程中，必然會(huì)產(chǎn)生的耗費(fèi)支出，但是要完全準(zhǔn)確地度量一個(gè)政府的行政成本又是一件幾乎不可能的事情，因?yàn)槠溆绊懸蜃舆^(guò)于寬泛和多樣，所以如何控制行政成本是一個(gè)巨大的工程。在我國(guó)推行大部制改革的大背景下，立足于精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，提高政府運(yùn)作效率，這對(duì)于我國(guó)控制政府行政成本有極具深遠(yuǎn)的意義。大部制作為世界上廣泛使用的政府部門設(shè)置形式，能夠與行政成本的降低相輔相成，因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)抓住機(jī)會(huì)，立足國(guó)情，借鑒經(jīng)驗(yàn)來(lái)完善政府內(nèi)部控制，加強(qiáng)預(yù)算規(guī)劃和監(jiān)督，最終實(shí)現(xiàn)大部制成功改革和行政成本得到有效降低。

［1］任進(jìn)：《大部制視閾下中外政府機(jī)構(gòu)比較與啟示》，《行政管理改革》2011年第3期。

［2］吳愛(ài)明、劉文杰：《政府改革:中國(guó)行政改革模式與經(jīng)驗(yàn)》，新華出版社2010年版。