美國(guó)公共外交機(jī)構(gòu)的演變歷史

靳敏

[摘 要]美國(guó)公共外交起步早，發(fā)展快，現(xiàn)已形成了比較成熟的系統(tǒng)。美國(guó)公共外交的政策從提出、實(shí)行以及效果評(píng)估，都有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)合作完成，本文只是對(duì)美國(guó)公共外交從提出到現(xiàn)今的發(fā)展這一期間內(nèi)美國(guó)公共外交機(jī)構(gòu)進(jìn)行了簡(jiǎn)單地梳理，以便更清晰地了解美公共外交的整個(gè)運(yùn)作流程，深入了解美國(guó)的公共外交政策。

[關(guān)鍵詞]美國(guó)公共外交；定義；機(jī)構(gòu)；非政府行為體

美國(guó)公共外交起步早，公共外交的首次提出就是源于美國(guó)，美國(guó)政府內(nèi)部專(zhuān)門(mén)成立公共外交機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)隨著時(shí)代、背景的不同不斷發(fā)生著變化，同時(shí)在美國(guó)人民中間，基于美利堅(jiān)民族的認(rèn)同感，美國(guó)社會(huì)各界也在為公共外交獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，如美國(guó)的非政府行為體，如各種思想庫(kù)、基金會(huì)、以及企業(yè)聯(lián)盟商業(yè)組織等等在各自的領(lǐng)域內(nèi)加強(qiáng)與外國(guó)公眾進(jìn)行交流，營(yíng)造良好的形象，提高美國(guó)的聲譽(yù)。

人們談起與公共外交相關(guān)的話題，首先要問(wèn)一個(gè)問(wèn)題“什么是公共外交？”“公共外交”一詞由美國(guó)1965年，埃德蒙·格里恩在默羅公共外交研究中心成立時(shí)第一次使用“公共外交”（Public Diplomacy）這一術(shù)語(yǔ)，指公共態(tài)度和輿論產(chǎn)生的原因和造成的結(jié)果，它們影響著對(duì)外政策的制定和實(shí)施。此后，對(duì)于公共外交的研究逐漸增多，1983年，美國(guó)政府第77號(hào)國(guó)家安全決策指令《與國(guó)家安全相關(guān)的公共外交之管理》中把公共外交定義為對(duì)國(guó)家安全提供支持的政府行為。1987年，美國(guó)國(guó)務(wù)院《國(guó)際關(guān)系術(shù)語(yǔ)詞典》中把公共外交定義為：由政府支持的項(xiàng)目，傳播或影響其他國(guó)家的輿論，主要工具是出版、電影、廣播、電視和文化交流活動(dòng)。公共外交的目的是減少其他國(guó)家政府尤其是其他國(guó)家公眾對(duì)美國(guó)的錯(cuò)誤觀念，提高美國(guó)在國(guó)外公眾中的影響力，以擴(kuò)大美國(guó)的利益。1989年，美國(guó)公共外交咨詢(xún)委員會(huì)前主席埃德溫·富爾勒提出，公共外交是通過(guò)向其他國(guó)家的公眾解釋美國(guó)的政策，向其提供美國(guó)社會(huì)和文化的信息，協(xié)助他們體驗(yàn)美國(guó)人民豐富的生活，為美國(guó)政府決策者提供境外輿論的咨詢(xún)。美國(guó)負(fù)責(zé)公共外交實(shí)施的主要機(jī)構(gòu)是美國(guó)新聞署。2000年，美國(guó)官方對(duì)公共外交做出了新的定義：公共外交是指通過(guò)國(guó)際間的交流、信息關(guān)系、新聞媒介、輿論調(diào)查、支持非政府組織等方式，了解并影響國(guó)外公眾，加強(qiáng)美國(guó)政府和人民與國(guó)外民眾的溝通，減少其他國(guó)家對(duì)美國(guó)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，改善美國(guó)的形象。關(guān)于公共外交的定義，美國(guó)境內(nèi)也未形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)，因此有的學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)在已有的對(duì)公共外交的定義如盲人摸象般，所描述的只是其所觸摸到的那一部分。

無(wú)論何種定義，就其核心共性而言，要從公共外交的行為主體、客體和行為方式來(lái)界定公共外交的內(nèi)涵和外延，具體有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

（1）公共外交的主體是政府或由政府起主導(dǎo)作用。公共外交的行為主體應(yīng)該明確，必須是一國(guó)中央政府或者經(jīng)由中央政府授權(quán)或者委托的地方政府和非政府組織、個(gè)人等，交流信息，實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益。

（2）公共外交的行為對(duì)象是他國(guó)公眾。公共外交主要是試圖通過(guò)各種方式和手段來(lái)影響外國(guó)民眾，采取自下而上的方式，以進(jìn)一步影響一國(guó)政府的決策過(guò)程，以期制定有利于促進(jìn)本國(guó)國(guó)家利益的政策。

（3）公共外交的行為方式是間接性的，開(kāi)展公共外交不是政府與政府間的直接交往，而是通過(guò)政府組織和公共輿論來(lái)影響目標(biāo)國(guó)的群眾，進(jìn)而影響目標(biāo)國(guó)的政府，這個(gè)過(guò)程是間接而曲折的，歷時(shí)長(zhǎng)久。

（4）公共外交的核心追求是增強(qiáng)國(guó)家的地位和影響力（知名度）、提升本國(guó)國(guó)家形象（好感度），形成對(duì)本國(guó)的認(rèn)同感。公共外交有效與否，必須是這三個(gè)不同層次追求的綜合考慮。三者之間也會(huì)相互促進(jìn)，知名度越高的國(guó)家，就易受其他國(guó)家的關(guān)注和重視，就可提供更多的信息，促進(jìn)更多的了解，從而提高好感度；而較高的好感度能使得該國(guó)傳遞出的信息和信號(hào)更受到歡迎，從而加深認(rèn)同感。

根據(jù)我們對(duì)公共外交定義以及特征的了解，我們大致可以看到公共外交是如何運(yùn)行，以及如何發(fā)揮作用，改善與外國(guó)公眾之間的關(guān)系，改善在世界公民眼中美國(guó)的形象。美國(guó)公共外交自提出已經(jīng)有半個(gè)世紀(jì)之久，長(zhǎng)久以來(lái)負(fù)責(zé)公共外交實(shí)施的主要機(jī)構(gòu)是美國(guó)新聞署。

追根溯源，美國(guó)早在一戰(zhàn)時(shí)期已經(jīng)開(kāi)始運(yùn)用公共外交手段爭(zhēng)取戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利。一戰(zhàn)時(shí)期威爾遜總統(tǒng)設(shè)立公共信息委員會(huì)；二戰(zhàn)時(shí)期，羅斯福總統(tǒng)設(shè)立戰(zhàn)時(shí)新聞處。戰(zhàn)爭(zhēng)期間，這兩個(gè)宣傳機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)對(duì)外宣傳，采用廣播、宣傳冊(cè)等鼓舞盟國(guó)士氣，對(duì)以德國(guó)為首的國(guó)家采取鼓勵(lì)投降政策，，這些對(duì)于瓦解敵國(guó)的戰(zhàn)斗力、穩(wěn)定盟國(guó)居民的民心產(chǎn)生了重要的作用。但是這兩個(gè)戰(zhàn)時(shí)對(duì)外宣傳機(jī)構(gòu)在戰(zhàn)爭(zhēng)一結(jié)束就宣布解散，但是這種宣傳機(jī)制保留了下來(lái)，也就是后來(lái)的美國(guó)新聞署。

二戰(zhàn)結(jié)束后經(jīng)歷了一段時(shí)期的短暫和平，冷戰(zhàn)開(kāi)始后對(duì)外宣傳再次成為冷戰(zhàn)的重要手段，美國(guó)政府更加重視公共外交手段的運(yùn)用，1953年6月1日，艾森豪威爾當(dāng)選以后，為了更好地對(duì)外宣稱(chēng)，成立了美國(guó)新聞署。美國(guó)新聞署是美國(guó)政府一個(gè)獨(dú)立的副部級(jí)機(jī)構(gòu)，直接向美國(guó)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，下轄美國(guó)之音廣播電臺(tái)、自由歐洲電臺(tái)、拉美自由廣播電臺(tái)等單位，曾經(jīng)雇用一萬(wàn)多名工作人員，活躍在世界各個(gè)角落。美國(guó)新聞署從事著非傳統(tǒng)性的外交活動(dòng)：信息活動(dòng)（包括國(guó)際廣播）、教育文化交流活動(dòng)（比如富布賴(lài)特項(xiàng)目、公民交流項(xiàng)目等），這些公共外交活動(dòng)在當(dāng)時(shí)還沒(méi)有被納入美國(guó)外交戰(zhàn)略的軌道。這些非傳統(tǒng)性的公共外交活動(dòng)在冷戰(zhàn)期間廣泛運(yùn)用，成為應(yīng)對(duì)以蘇聯(lián)為首的共產(chǎn)主義國(guó)家的重要進(jìn)攻性宣傳武器。公共外交在冷戰(zhàn)中的運(yùn)用為美國(guó)最終取得冷戰(zhàn)的勝利做出了不可忽視的貢獻(xiàn)。

美國(guó)新聞署的成立，確立了對(duì)外宣傳工作的具體內(nèi)容和目標(biāo)，公共外交在政府中取得了獨(dú)立的地位，這是美國(guó)政府宣傳和文化教育活動(dòng)趨于穩(wěn)定的重要標(biāo)志。肯尼迪總統(tǒng)就任后，認(rèn)為美國(guó)新聞署不僅應(yīng)成為對(duì)外政策的直接工具，而且應(yīng)該為決策部門(mén)提供有關(guān)外國(guó)輿論的反應(yīng)情況，新聞署的地位進(jìn)一步提高，肯尼迪明確強(qiáng)調(diào)，美國(guó)新聞署的活動(dòng)應(yīng)該與美國(guó)對(duì)外政策的具體目標(biāo)聯(lián)系在一起。此后美國(guó)公共外交的活動(dòng)范圍逐漸擴(kuò)大，進(jìn)一步邁向成熟。1976年，吉米·卡特當(dāng)選為美國(guó)第39屆總統(tǒng)，上臺(tái)后他采納了布熱津斯基的“世界秩序戰(zhàn)略”，外交上他奉行“人權(quán)外交”，企圖恢復(fù)所謂的“理想主義”精神，并增強(qiáng)美國(guó)在全球意識(shí)形態(tài)中的地位。在這種思想的指引下，卡特對(duì)美國(guó)新聞署進(jìn)行了進(jìn)一步的調(diào)整①：將國(guó)務(wù)院的教育文化事務(wù)局與美國(guó)新聞署進(jìn)行合并，并改名為美國(guó)國(guó)際交流署。另外，卡特時(shí)期新聞署發(fā)生的一個(gè)重要調(diào)整是它不僅強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)他國(guó)民眾對(duì)美國(guó)的理解，還提出應(yīng)該讓美國(guó)民眾加強(qiáng)對(duì)他國(guó)歷史、文化的理解，解決了多年來(lái)存在的信息活動(dòng)和教育、文化活動(dòng)“單軌”運(yùn)行的局面。

真正將美國(guó)新聞署帶進(jìn)一個(gè)“黃金時(shí)代”的是總統(tǒng)里根，以保守主義著稱(chēng)的里根，采取以“冷戰(zhàn)”為主、緩和為輔的對(duì)外政策，主張采取強(qiáng)硬立場(chǎng)，遏制蘇聯(lián)的擴(kuò)張，以?shī)Z取世界霸權(quán)；在公共外交方面，更強(qiáng)調(diào)意識(shí)形態(tài)在對(duì)外政策中的作用。1982年，里根將國(guó)際交流署重新更名為美國(guó)新聞署。“公共外交是里根在國(guó)際事務(wù)中所知道的、也是他做的最好的部分。它有可能成為里根政府對(duì)外政策的一個(gè)標(biāo)志”。

但是隨著冷戰(zhàn)的勝利，在克林頓時(shí)期公共外交逐漸受到冷遇，走入低谷，1994年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)一項(xiàng)法案，將美國(guó)新聞署下設(shè)的廣播事務(wù)部門(mén)合并入了新成立的廣播事業(yè)理事會(huì)，此后廣播事務(wù)脫離新聞署的管轄。1999年9月30日，美國(guó)新聞署被合并到美國(guó)國(guó)務(wù)院，這標(biāo)志著美國(guó)的公共外交進(jìn)入一個(gè)低谷。美國(guó)新聞署的一些職能被裁并或者改到了其他部門(mén)，早在例如調(diào)查和媒體互動(dòng)辦公室被并入了國(guó)務(wù)院新聞?wù){(diào)查局，國(guó)際廣播運(yùn)作的職能也被新成立的的獨(dú)立于國(guó)務(wù)院之外的國(guó)外廣播管理董事會(huì)所接受。雖然創(chuàng)立了總管公共外交事務(wù)的副國(guó)務(wù)卿辦公室，但是這些機(jī)構(gòu)都被傳統(tǒng)的外交事務(wù)所淹沒(méi)。

美國(guó)新聞署在其獨(dú)立存在的46年時(shí)間里，緊密配合美國(guó)的外交政策，出色發(fā)揮其國(guó)際傳播和交流之功能，為在國(guó)際上樹(shù)立美國(guó)的正面形象，“宣講美國(guó)的故事”，傳播美國(guó)的價(jià)值觀，低毀其敵人，誣陷其對(duì)手，最終為美國(guó)贏得冷戰(zhàn)立下汗馬功勞，也算是譜寫(xiě)了“輝煌的一頁(yè)”。

經(jīng)歷短暫的低谷期，9·11事件的發(fā)生使得公共外交重新回到了人們的視野。恐怖主義的飛機(jī)撞上美國(guó)世貿(mào)大樓，樓損人亡，美國(guó)人開(kāi)始深刻地反思，美國(guó)人開(kāi)始反思“他們?yōu)槭裁赐春尬覀儭保盀槭裁词軅Φ氖敲绹?guó)？”公共外交陡然又重新成為一個(gè)炙手可熱的話題。小布什政府為了改善美國(guó)海外形象，消除反美情緒進(jìn)行了大規(guī)模的公共外交活動(dòng)，投入巨額預(yù)算，其在任期間，機(jī)構(gòu)變遷更迭速度令人眼花繚亂，人員變動(dòng)頻繁，以及開(kāi)展針對(duì)性的極強(qiáng)的公共外交項(xiàng)目，因此小布什政府執(zhí)政的八年成為美國(guó)公共外交的重要發(fā)展時(shí)期。但是這一時(shí)期的公共外交機(jī)構(gòu)因時(shí)間匆忙，準(zhǔn)備不夠充分，不具有針對(duì)性而迅速解體，各種機(jī)構(gòu)分分合合，其重點(diǎn)都是進(jìn)一步向世界人民宣傳美國(guó)，講述美國(guó)故事，了解美國(guó)情況。關(guān)于其實(shí)際效果評(píng)價(jià)，只能說(shuō)沒(méi)有一個(gè)機(jī)構(gòu)能像美國(guó)新聞署那樣長(zhǎng)期存在，且在公共外交事務(wù)中起著主導(dǎo)作用，導(dǎo)致這一時(shí)期的公共外交的發(fā)展在曲折中前進(jìn)，沒(méi)有一個(gè)大的全局性的綱領(lǐng)，持續(xù)性的政策來(lái)指導(dǎo)這些機(jī)構(gòu)的運(yùn)行。

雖然美國(guó)政府在公共外交上資金、人員、資源等投入甚多，但是收效甚微，主要原因是美國(guó)深深地打上了“霸權(quán)國(guó)家”的烙印，世界各國(guó)人民對(duì)美國(guó)政府存在誤解。與此同時(shí)，美國(guó)眾多的非政府機(jī)構(gòu)在世界范圍內(nèi)受到廣泛好評(píng)，非政府組織獲得人們的廣泛信任，信任指數(shù)排名最高。

公共外交的有效開(kāi)展，不僅需要政府部門(mén)的強(qiáng)力支持，同時(shí)也需要各種非政府行為體的參與。美國(guó)新聞署是美國(guó)政府直屬?gòu)氖鹿餐饨坏臋C(jī)構(gòu)，早在成立之初，也曾經(jīng)試圖由本機(jī)構(gòu)工作人員操辦一切對(duì)外宣傳業(yè)務(wù)，但很快就發(fā)現(xiàn)行不通，于是轉(zhuǎn)而采用與民間力量進(jìn)行合作的辦法。它不僅與民間的公關(guān)專(zhuān)家保持密切聯(lián)系，還與民間的基金會(huì)、協(xié)會(huì)，甚至私營(yíng)公司開(kāi)展合作，讓它們介入對(duì)外宣傳工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，從而大大提高了美國(guó)新聞署的工作成效。

正如居里夫人所說(shuō)，科學(xué)是沒(méi)有國(guó)界的，但是科學(xué)家是有祖國(guó)的。美國(guó)非政府行為體的行為、聲譽(yù)與美國(guó)在國(guó)外的聲譽(yù)是休戚與共的。各種非政府行為體如非政府組織、跨國(guó)公司、商業(yè)聯(lián)盟、媒體等因其在外國(guó)民眾間的可信度和認(rèn)可度較高，所以這些非政府行為體在公共外交的舞臺(tái)上扮演者愈來(lái)愈重要的角色。美國(guó)政府也認(rèn)識(shí)到非政府行為體在公共外交上的優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)非政府行為體參與公共外交，同時(shí)大量的公共外交任務(wù)和職能被國(guó)家政府委托和外包給非政府組織，例如美國(guó)政府還專(zhuān)門(mén)設(shè)立“本杰明·富蘭克林獎(jiǎng)”以鼓勵(lì)非政府組織和其他非政府行為體在塑造和改善美國(guó)國(guó)家形象方面所做的貢獻(xiàn)。

公共外交已經(jīng)成為國(guó)家間交流的一種趨勢(shì)，也必然會(huì)形成一種體制。公共外交持續(xù)良好的發(fā)展，不僅需要政府部門(mén)的全力支持，更需要非政府行為體利用其自身優(yōu)勢(shì)改善美國(guó)在世界公民中的形象，塑造一個(gè)自由、民主、多樣性的國(guó)家形象。

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