政府合作機制研究——基于區域經濟一體化的視角

黃明宇

（廣西師范學院，南寧 530001）

一、廣西北部灣經濟區區域內地方政府合作的現實必要性

（一）區域經濟一體化需要地方政府間的合作

隨著區域經濟一體化浪潮的突飛猛進，我國的區域一體化由封閉式區域化向更具開放性的區域化模式轉變。這一轉變一方面使區域分工不斷深化，各個區域間相互依賴、相互滲透的程度不斷加深，地區間由于資源共享所導致的相互依存關系加強；另一方面，使各個區域之間的競爭更加激烈，而這種競爭已不再是傳統意義上的資源稟賦等比較優勢的競爭，更多的是表現為區域“綜合競爭優勢”層面上的競爭[1]。廣西北部灣經濟區為了取得這種獨特的區域競爭優勢，打造區域的整體競爭力，區域內各地方政府應該在加強區域經濟合作的基礎上，優化資源配置，調整產業結構，使區域間各種資源形成一種合力，積極打造區域“綜合競爭優勢”。

（二）區域整體凝聚力的增強需要地方政府間的合作

一般來說，合作得以進行的前提和基礎就是信任和尊重。信任、尊重是合作的潤滑劑，是合作的感情基礎。建立在信任與尊重上的地方政府合作有利于增強區域的整體凝聚力。當今社會的發展產生了大量的公共問題，由此導致的不信任與誠信缺失現象大量存在，如在相互貿易與投資、環境治理、公共衛生中產生的欺詐與投機行為等，而這些問題單單依靠各地方政府的內部力量已經無法解決，因而必須尋求區域內其他地方政府甚至所有地方政府的共同努力與合作才能解決。通過各地方政府間相互承諾的信任與尊重，采取集體的協調行動，才能更好地處理區域發展中存在的種種問題，才能杜絕“搭便車”現象，使得各地方政府之間形成一種凝聚力，也為今后更全面更廣泛的政府合作打下堅實的基礎。由于北部灣經濟區所處的南寧、北海、欽州、防城港之間長期缺乏一種合作的觀念和制度，這嚴重地制約了北部灣經濟區一體化進程，不利于區域經濟的發展。

（三）突發性公共危機事件頻繁發生需要地方政府間的合作

近年來“非典”“禽流感”、跨流域水污染等公共危機事件頻繁發生，公共危機事件的特點決定了單一行政區劃的地方政府在面對錯綜復雜、難以避免的突發性公共危機事件時難以有效防范，而需要各政府部門或者跨區域的地方政府之間在危機發生時能夠進行充分的信息溝通與協調，能夠群策群力，集中各地區的人力、物力、財力，在最短時間內達到社會資源的最大整合，以將這類危機事件的危害性降到最低程度。

二、區域內地方政府合作中存在的問題

（一）地方政府間博弈，使合作效益難以達到最大化

利益是推動地方政府走向合作的根本原因。在實踐中如何整合不同地方政府的現實要求來謀求彼此之間的合作，進而達到滿足彼此需求之目的是合作中的地方政府難以理性權衡的問題[2]。一方面，共同的利益需求推動了區域內地方政府自覺地走向合作；另一方面，地方政府具有追求自身管轄行政范圍內經濟利益最大化的強烈動機。在各地方政府都同時擁有可利用行政權力來為本地謀利而又沒有有效約束或協調機制的情況下，任何放棄使用這種權力的地方政府都會處在一種相對不利的境遇之中，各地方政府競相利用行政權力來試圖使本地利益最大化，使區域政府合作難以達到理想狀態。北部灣經濟區在招商引資過程中，出于發展區域經濟的目的，經濟區內各市都眾志成城，團結一心，通過各種方式宣傳，以優惠的政策吸引大項目落戶到北部灣經濟區來。但項目落戶過程中，出于本市的利益考慮，為了不使本市在區域內的競爭中處于劣勢，卻置經濟區發展規劃不顧，千方百計地與他市爭取，甚至不惜使用行政權力等方式試圖使本地獲得利益。

（二）合作協調機制尚未有效建立，政府間合作層次不深

當前，北部灣區域缺乏一套系統有效的政府間公共管理合作機制。雖然在區域內政府間初步搭建起一些合作平臺，包括“環北部灣區域城市合作峰會”“北部灣經濟合作組織”“泛北部灣經濟合作論壇”等。但是這些區域合作平臺在組織制度、組織形式、決策執行能力、利益共享和利益補償等方面還存在一些問題，不能實現規范化和制度化，在有效深度解決政府間公共管理與合作問題方面有一定難度，制約了地方政府間合作的深度和廣度，減緩了區域經濟發展的速度。

（三）區域產業趨同，重復建設現象嚴重

由于北部灣區域內主要港口城市在產業基礎、資源稟賦等方面的相似性，使得各市在一定程度上產業結構雷同、重復建設現象嚴重。沿海三市同時大力發展造船業、造紙、煉油以及旅游業，并且都把這些產業作為本市的支柱產業進行培育和發展，產業重復建設，沒有能夠突出各市的發展重點，在經濟發展水平以及資源要素稟賦相近的情況下，不僅不能形成經濟區各市的分工合作體系，反而加劇了相互之間的競爭。

三、區域內地方政府合作問題產生的原因

（一）區域政府合作的共識還沒有真正形成

長期的計劃經濟體制使得一些地方政府形成了接受上級任務和命令的慣性，而缺乏自主決定和發展的主動性，這一點在北部灣經濟區內某些級別較低的地方政府身上表現得更為明顯。政府自身狹隘的執政思維，自利和短視的行為更使得他們缺乏合作的意識，加上各級地方政府自身的經濟職能和干涉經濟的愿望還很強烈，政府的政區競爭觀念比區域合作觀念要根深蒂固得多[3]。特別是對于廣西北部灣這樣一個成立不久的區域經濟合作組織，缺乏政府合作的歷史和傳統，雖然合作對雙方或者多方來說都是有利的，但是合作仍然難以達成。

（二）組織權威性和相關法律與制度的缺失

當前區域政府合作組織主要采用跨區域聯席會、溝通會或者區域領導人高層會議的形式，更多帶有象征性的宣示意義。北部灣經濟區雖然成立的自治區層面的管理協調機構，由自治區副主席兼任管委會主任，各市也相應成立了協調機構，但由于這些協調機構中的主要負責人都是兼任的，在進行實質性的工作的時候，這種較為松散的非功能性的組織機構，由于缺乏跨區域的行政權威，很難實現區域內跨越行政區界限或功能區界限的更大范圍的公共服務合作，協調結果的實施效果也難以保證。北部灣經濟區上升至國家發展戰略層面，相關規劃政策和地區開發政策、區域規劃指導綱要尚未完善，部分政策制度落實不到位，致使該區域政府間關系治理缺乏制度保障，處于低治的狀態。

（三）協商機制和溝通渠道的缺乏

當前北部灣區域內外政府間在政務服務上缺乏必要的公共管理聯動，對外來投資重大項目或需要聯合辦理的事項，三港一市之間未建立相應的公共管理服務機制，各市公共管理服務中心也缺乏必要的溝通聯系，未建立起必要的協商機制，從而無法實現公共管理服務的聯網聯營，為客商提供統一、便捷、高效的區域公共管理服務環境。北部灣區域內外缺乏統一的區域公共信息共享平臺的有力支撐，各市之間在公共信息服務方面未開展深入的交流合作，造成了政府間信息的不對稱，這將可能產生相互間的不信任，助長了機會主義傾向，從而形成了合作的重大障礙。

四、構建廣西北部灣經濟區地方政府合作機制的對策

（一）內在激勵：地方政府利益機制的構建與完善

1.增強地方政府官員合作的意識。盡管在我國的地方政府合作中還存在著很多的困難，但是，現實中也不乏合作成功的案例。比較成功的要數長江三角洲地區、珠江三角洲地區。這些區域內的地方政府在很多方面都進行著卓有成效的合作。北部灣經濟區可以加大對這些案例的宣傳力度，組織本地有合作條件的地方行政首長到這些地方考察學習，可以喚醒某些地方政府合作的意識，掃除觀念上的障礙，形成“共贏”和“協同”兩大思維體系，讓其看到合作所能帶來的巨大收益，在今后的發展和規劃中積極地用合作的方式來解決一些區域中的重大問題。

2.提高地方政府合作的動力。地方利益的實現，是地方政府合作的動力，只有在合作中滿足各自的利益需求，才能為合作提供源動力。北部灣經濟區內，為了能實現地方政府各自代表的利益，降低地方政府間利益博弈零和博弈的風險，杜絕低水平重復建設和盲目投資大項目忽視產業對接的現象，應該建立一套有效的利益共享機制以及利益補償機制，共享合作的成果。利益共享方面，根據地方政府的利益需求進行合作，從一些容易實現地方利益的合作領域著手，循序漸進地深化地方政府的合作水平。

3.提升地方政府合作的效度。整體利益的實現有利于提升一個地區的整體競爭力，增強一個地區的向心力和凝聚力，為地區帶來更多的資金、人才、物資以及信息等生產要素，從而有利于地方經濟的發展，最終能為地方帶來更大的經濟效益。北部灣經濟區地方政府只有著眼于整體利益，為經濟區帶來更多的發展機遇，提升經濟區的競爭力和凝聚力，才能謀求更多的利益。

（二）外部約束：監督約束機制的建立與完善

1.進一步完善北部灣規劃建設管理委員會及其辦公室的職能。自2006年北部灣規劃建設管理委員會成立以來，其功能得到不斷完善，但對于北部灣經濟區一體化進程的要求，還是顯得相對滯后，發揮的作用比較有限，影響和制約了北部灣經濟區的一體化進程。因此，完善管委會和灣辦的功能實在必行。管委會首先要確保有法定的地位與充分的事權，能夠對關系到整個經濟區發展的重大事務進行統一指揮、協調和監督，因而，必須理順其與自治區及各地方政府的關系，并通過法律法規形式賦予委管會相應、獨立的管理權力，理順關系，明確職責。其次，不斷完善委管會以及灣辦人才隊伍建設，增強工作人員的責任意識，提高其工作效率。最后，做好各市灣辦的對接和協調工作，加強各市灣辦之間的溝通和聯系，了解相互間管理和運行機制，實現工作的有效對接。

2.制定區域內政府合作的政策法規，構建合作治理的監督約束機制。區域公共政策是政府干預區域經濟發展與公共管理區域經濟關系的主要功能，是政府公共政策的一個重要組成部分。區域性政策缺位意味著區域經濟發展缺乏內在策動力。對于廣西北部灣經濟區而言，就是做好政策和法規的從無到有、從有到優的轉變。通過構建這些綜合性的政策支撐體系，以統合北部灣各轄區相關政策，使區域經濟開發建設有法可依，有章可循，減少各方的摩擦，降低政府間交易成本，營造國家政策在此區域先行先試的最具活力的前期制度安排。此外，為了防止區域合作中的機會主義行為，保障合作關系的健康發展，需要建立一種區域合作的約束機制對區域合作中的非規范行為做出懲罰性的制度安排，以對違反“游規則”的機會主義者予以充分的懲罰[4]。

3.府間利益關系的不協調。再加上地方官員頻繁的地區間調動，更使地方政府在經濟競爭中急功近利，尋求短期經濟行為，從而使國民經濟的發展缺少可持續性。因此，必須完善我國的地方政府官員的考核制度，建立起科學的績效評價體系。要引入政績成本分析，不僅要看領導干部取得的政績，還要看創造政績的目的以及為誰創造政績，并對為取得政績所付出的投入和代價進行計量，以切實避免不及成本和代價的重復建設、資源浪費、環境破壞[5]。對地方政府官員的考核、評價應該取向于一個綜合的指標體系，要用全面、協調、可持續的科學發展觀來衡量。

（三）合作載體：地方政府間信息交流平臺的建立與完善

1.加強信息交流，規避合作風險。風險的存在，很大程度上是由于信息的不對稱與閉塞造成的，加強地方政府間的溝通與交流，有利于規避由于信息的不對稱帶來的投資風險。由于交流溝通平臺的單一和不完整，北部灣經濟區地方政府間的信息傳播呈現出阻塞隔斷的狀態，以致出現發展戰略的失誤。因此，在北部灣經濟區內構建一個有效的溝通交流機制，為地方政府的交流提供溝通平臺，實現信息資源的自由流通，才能規避合作帶來的風險。一個有效的溝通機制，要達到的目的就是能實現信息的流通，并使各方在信息的溝通中協調相互之間的關系，最終達成共識，然后在共識的指導下走向實踐。因而溝通機制的建立一定要改變以往那種單一、走形式的狀況，提供多渠道的溝通方式，進行實質性的合作事務。

2.實現信息資源共享，降低合作成本。信息是無形的，但卻又是可儲存的，作為一種經濟發展的無形資源，信息對經濟的發展作用不可估量，在地方政府進行合作交流中，同樣不可或缺。根據信息的可儲存性，實現信息資源的共享，有效降低地方政府的合作成本，從而提供地方政府合作的積極性[6]。北部灣經濟區地方政府間如何實現信息資源的共享，務必要在南寧、北海、欽州和防城港間建立一個公共的信息管理系統，這個信息管理系統由獨立于四市之外的組織或機構進行管理，可以由自治區委托設立，也可以由管委會委托設立，但不管是由誰來設立，這個信息管理系統機構必須具有獨立的權限，有能力要求各市在這個公共信息系統中及時進行信息錄入，把各市目前的發展戰略以及未來的發展方向等方面的信息錄入到這個公共信息系統中，然后各市就可以在這個公共信息系統中，了解各自發展動態，避免沖突。

3.進行信息反饋，鞏固合作成果。信息的反饋，是合作循環回路中最后的一環，缺少這一環，合作就不能往更深一步發展。對合作成果的信息進行反饋可以起到兩個作用，一是共享合作帶來的成果，有利于增強合作的信心；二是總結合作的不足，有利于為下次合作提供經驗借鑒，提高合作的水平。在每一領域合作取得一定的成果之后，地方政府間就應該對合作成果進行階段性的反饋，總結合作的得與失，為合作的進一步推進提供新的動力。地方政府間電子政務系統以及城市合作論壇的建立和完善，是實現這一目標的有效途徑[7]。建立和完善地方政府電子政務系統，實現地方政府間的信息共享以及交流，同時可以提高政府的合作效率；建立和開放北部灣城市合作論壇，發表合作主題論壇，引導公眾參與，讓更多的人和組織參與到北部灣經濟區的建設中來，為地方政府的決策以及未來的發展方向提供一個有效的參考和借鑒。

[1]陳剩勇，馬斌.區域間政府合作：區域經濟一體化的路徑選擇[J].政治學研究，2004，(1).

[2]林尚立.國內政府間關系[M].杭州：浙江人民出版社，1998.

[3]周黎安.晉升博弈中政府官員的激勵與合作[J].經濟研究，2004，(6).

[4]蔡嵐.區域政府合作中的難題及其求解[J].前沿，2006，(10).

[5]陳瑞蓮.論區域公共管理的制度創新[J].中山大學學報：社科版，2005，(5).

[6]黃明宇.區域內地方政府間合作的困境與對策——以廣西北部灣經濟區為例[J].廣西師范學院學報，2009，(3).

[7]陳德甫.廣西北部灣經濟區地方政府合作機制研究[D].南寧：廣西大學碩士學位論文，2011.