農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益問(wèn)題淺析

何婷婷　趙霞

摘 要：作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)基本要素的土地也是社會(huì)財(cái)富的必要組成部分，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中要解決的主要矛盾就是土地流轉(zhuǎn)參與各方的“利益”分配問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)稀缺性引起建設(shè)用地的快速升值，使得農(nóng)民集體及其成員維護(hù)自身土地權(quán)益意識(shí)日趨強(qiáng)烈，因此，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)收益的合理分配，已經(jīng)成為在土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題中迫切需要解決的一個(gè)問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；集體建設(shè)用地；土地流轉(zhuǎn)；收益

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2015）20-0038-02

引言

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在著許多的矛盾，這些矛盾歸集在一起都是由于流轉(zhuǎn)收益處理不好帶來(lái)的問(wèn)題。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中要解決流轉(zhuǎn)收益的多方分配問(wèn)題，究竟是哪些方面的利益沖突帶來(lái)了收益矛盾？在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中怎樣協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系？怎樣協(xié)調(diào)政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民直接的利益分配？實(shí)現(xiàn)多大范圍的利益均衡？都是我們分析農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益所要解決的問(wèn)題。

首先分析了在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中收益分配的主體及其相互關(guān)系的現(xiàn)狀，然后找出收益分配中存在的問(wèn)題，最后提出部分主要的解決問(wèn)題的方案，為解決我國(guó)目前土地流轉(zhuǎn)收益分配問(wèn)題提供思路。

一、現(xiàn)實(shí)中的流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系

由于我國(guó)土地所有權(quán)歸國(guó)家所有，目前我國(guó)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)尚處在試點(diǎn)階段，各地對(duì)于土地流轉(zhuǎn)收益的分配都處于試驗(yàn)階段，所以分配方式也不盡相同。

在集體建設(shè)用地首次流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系中，主要問(wèn)題是地方政府是否作為構(gòu)成收益關(guān)系鏈條中的重要一環(huán)，參與流轉(zhuǎn)收益的分配。就目前的情況來(lái)看，多數(shù)地區(qū)的地方政府作為收益主體參與土地流轉(zhuǎn)收益的分配，如安徽省的池州市和蕪湖市，江蘇省的無(wú)錫市、蘇州市和宿遷市，廣東省的順德市和江門(mén)市，河南省的安陽(yáng)市、許昌市魏都區(qū)等；也有部分地區(qū)的地方政府通過(guò)向流轉(zhuǎn)收益的所得者收取相關(guān)的稅費(fèi)而不是直接以收益分配的主體參與流轉(zhuǎn)收益分配，如遼寧省的大連市和江蘇省的南京市等。

在集體建設(shè)用地再次流轉(zhuǎn)收益的分配中各地也存在著較大的差距，第一種是在土地流轉(zhuǎn)在增值得過(guò)程中政府直接參與。如《蘇州市農(nóng)村集體存量建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》規(guī)定：“集體建設(shè)用地第一次流轉(zhuǎn)后的再次流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)方必須向政府繳納土地流轉(zhuǎn)增值費(fèi)。第二種是再次流轉(zhuǎn)所形成的土地增值收益僅在土地所有者和原土地使用者之間分配?！比纭赌暇┦屑w建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》中規(guī)定：“再次流轉(zhuǎn)土地增值收益由原土地使用者與土地所有者協(xié)議分配，但土地所有者分配額不得低于50%。”第三種是在繳納了規(guī)定的稅費(fèi)之后，原土地使用者擁有剩余全部收益。如《無(wú)錫市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》中規(guī)定：“集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租收益除規(guī)定繳納的稅費(fèi)外，其余歸原土地使用者所有?！?/p>

二、收益分配關(guān)系中存在的問(wèn)題

由于目前的現(xiàn)行法規(guī)政策的影響，各地政府雖然努力做到流轉(zhuǎn)收益分配在國(guó)家、集體和個(gè)人之間的公平，但是效果都不是很理想，主要問(wèn)題有以下幾個(gè)方面。

（一）收益分配主體地方差異明顯

對(duì)于國(guó)家、集體和個(gè)人參與土地流轉(zhuǎn)收益的分配都有依據(jù)，但各地做法卻不盡相同。農(nóng)村集體土地歸集體所有，集體經(jīng)濟(jì)組織或者是村委會(huì)代表集體行使集體土地的管理權(quán)，這就使得集體作為集體土地流轉(zhuǎn)的主要參與者主體，擁有收益的分配權(quán)。地方政府代表國(guó)家，國(guó)家的領(lǐng)土權(quán)決定了國(guó)家也是土地流轉(zhuǎn)的主體，對(duì)土地具有管理和建設(shè)作用，而且一個(gè)地方土地區(qū)位價(jià)值和基礎(chǔ)設(shè)施大多是地方政府建成的，所有地方政府也應(yīng)該是土地流轉(zhuǎn)收益分配的參與方，但在實(shí)踐中各地的做法卻不一樣，對(duì)于政府是否參與收益分配的爭(zhēng)論也比較多。而對(duì)于農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的收益多少，如何體現(xiàn)，對(duì)于農(nóng)民收益的保護(hù)問(wèn)題，如何權(quán)衡各方的收益使得農(nóng)民收益得到保障在目前卻考慮的較少。

（二）各方權(quán)益均未得到有效保障

在目前的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益的分配中，國(guó)家、集體和個(gè)人的利益均未得到有效的保障。國(guó)家的權(quán)益受到損害主要表現(xiàn)在：土地資產(chǎn)的流失以及由于隱形交易帶來(lái)的稅收收入的損失，同時(shí)也極大地沖擊了耕地保護(hù)、土地用途管制和生態(tài)保護(hù)等方面的政府職能。由于政府在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中常常以基礎(chǔ)設(shè)施投資為由侵占集體財(cái)產(chǎn)，加上在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)等貪污腐敗行為，都造成了集體利益的受損。農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中分得的收益往往較低，而且對(duì)于失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題和社會(huì)保障問(wèn)題目前都沒(méi)有很好的解決，這使得農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)收益的分配中往往會(huì)處于非常不利的位置。

（三）收益分配缺乏理論依據(jù)和客觀(guān)標(biāo)準(zhǔn)

由于我國(guó)的土地所有權(quán)歸國(guó)家所有，在過(guò)去漫長(zhǎng)的時(shí)間中是不允許農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種流轉(zhuǎn)變得非常必要，我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)剛剛開(kāi)始，對(duì)于很多問(wèn)題的研究尚在試驗(yàn)階段，還沒(méi)有形成真正適合我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)利益分配理論。在試點(diǎn)的城市中，各地區(qū)對(duì)于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中集體土地所有權(quán)主體、使用權(quán)主體和農(nóng)民之間的土地收益分配不清，各地對(duì)于分配比例的規(guī)定也不盡相同。對(duì)于收益的分配問(wèn)題往往是通過(guò)各個(gè)利益主體的需求和政府的主觀(guān)判斷來(lái)進(jìn)行，對(duì)于縣、鄉(xiāng)、村各集體的收益分配問(wèn)題還沒(méi)有定論。

由于目前土地流轉(zhuǎn)尚在試點(diǎn)，各地往往根據(jù)各自的情況和需要出臺(tái)相關(guān)的政策和管理方法，這就使得各地的管理方法不盡相同。各地收益分配管理的差異造成了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配混亂。出現(xiàn)這種局面的根本原因是我國(guó)目前缺乏關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的統(tǒng)一政策和條例，沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和原則。各個(gè)地方的不同就造成了很難形成統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制也就無(wú)法發(fā)揮作用。

目前的農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和收益的分配缺乏統(tǒng)一的規(guī)范管理，大多是私下交易，沒(méi)有規(guī)范的合同，也沒(méi)有經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)執(zhí)行，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)中大多是集體干部的決定，沒(méi)有經(jīng)過(guò)村民大會(huì)或村代表大會(huì)的討論，農(nóng)民的知情權(quán)和參與決策權(quán)受到了很大的損害。

三、土地流轉(zhuǎn)收益分配政策建議

由于目前的土地流轉(zhuǎn)存在著很多的問(wèn)題，土地流轉(zhuǎn)收益分配也還沒(méi)有找到很好的方式方法，而解決的問(wèn)題很多，本文只談幾個(gè)主要的政策建議。

（一）完善產(chǎn)權(quán)制度確定收益關(guān)系

我國(guó)城市土地歸國(guó)家所有，集體土地歸集體所有成員所有，農(nóng)村集體建設(shè)用地應(yīng)在明確所有權(quán)的基礎(chǔ)上實(shí)行土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的分離。農(nóng)村集體土地歸集體農(nóng)民共同所有，對(duì)集體建設(shè)用地的使用權(quán)實(shí)行有償、有期限、可流動(dòng)的使用制度。首先，明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)為集體所有，明確各級(jí)土地所有權(quán)和管理職能，給予集體土地所有權(quán)人更加明確的主權(quán)，使其能更好的享有知情權(quán)、參與權(quán)和處分權(quán)，建立農(nóng)村集體內(nèi)部決策機(jī)制，如村民大會(huì)和村民代表大會(huì)。其次，可以參照城鎮(zhèn)國(guó)有土地的管理辦法來(lái)管理農(nóng)村集體土地的權(quán)利，構(gòu)建包括集體建設(shè)用地所有權(quán)、使用權(quán)和其他權(quán)利體系。建立與國(guó)有土地處置方式相似的土地流轉(zhuǎn)方式，根據(jù)不同的項(xiàng)目、不同的用地對(duì)象來(lái)確定不同的流轉(zhuǎn)方式和分配方式。

在完善產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)上來(lái)確定流轉(zhuǎn)收益的分配，依據(jù)集體建設(shè)用地權(quán)益分配來(lái)確定收益的分配主體和收益的分配比例。土地所有權(quán)人應(yīng)是首次流轉(zhuǎn)收益的分配主體，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為單位，實(shí)行第一輪家庭承包時(shí)，土地屬于村民小組的 應(yīng)在小組之間分配收益，屬村民集體的，應(yīng)在集體分配收益。首次流轉(zhuǎn)收益的分配在農(nóng)村集體和個(gè)人之間分配，再次流轉(zhuǎn)的收益在原土地使用者和土地所有者之間分配，國(guó)家通過(guò)稅收的形式取得流轉(zhuǎn)收益，同時(shí)由于政府的服務(wù)性質(zhì)，要在流轉(zhuǎn)過(guò)程中為集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)提供各種服務(wù)。農(nóng)民集體成員之間的分配要建立相應(yīng)的分配原則，注意分配的公平公正。

（二）以市場(chǎng)方式形成流轉(zhuǎn)收益

各級(jí)政府和農(nóng)村集體基層組織要發(fā)揮其行政管理職能，但是在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中不能過(guò)多的干預(yù)，應(yīng)該讓市場(chǎng)來(lái)發(fā)揮其主要功能。以市場(chǎng)方式實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)收益，首先要實(shí)現(xiàn)“同地、同價(jià)、同權(quán)”。當(dāng)前要實(shí)現(xiàn)以市場(chǎng)方式實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)收益首先要培育統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。我國(guó)應(yīng)該盡快修改《土地管理法》允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入土地市場(chǎng)，形成統(tǒng)一的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。建立完善的集體建設(shè)用地基準(zhǔn)定價(jià)體系，確保農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)后能夠和國(guó)有土地平等競(jìng)爭(zhēng)；同時(shí)，建立完善的農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)信息體系，為集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)打下基礎(chǔ)；在流轉(zhuǎn)過(guò)程中要確保集體土地所有人能夠通過(guò)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)行使其參與權(quán)、決策權(quán)。

結(jié)語(yǔ)

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)是大勢(shì)所趨，我國(guó)要盡快研究出集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的解決方案，明確產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，同時(shí)處理好在集體土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的各方利益分配問(wèn)題，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展。

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[責(zé)任編輯 柯 黎]