推進(jìn)高等教育管辦評(píng)分離的思考

柯文進(jìn)+姜金秋

摘 要：管辦評(píng)分離是深化高等教育領(lǐng)域綜合改革的重要時(shí)代命題。基于我國(guó)高等教育管理的傳統(tǒng)制度和現(xiàn)實(shí)狀況，需要思考的核心問(wèn)題是，簡(jiǎn)政放權(quán)后政府在高等教育治理中的職能怎樣定位？高校如何落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)？社會(huì)各界參與高校治理與評(píng)價(jià)的機(jī)制和途徑又是什么？高等教育“管辦評(píng)分離”要如何走進(jìn)現(xiàn)實(shí)？

關(guān)鍵詞：政府;高校;管辦評(píng)分離;辦學(xué)自主權(quán)

“管”：要以“清單管理”為抓手，向“有限政府”轉(zhuǎn)變

實(shí)行清單管理方式是簡(jiǎn)政放權(quán)、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要手段。本屆政府將“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”和“負(fù)面清單”的組合拳作為落實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)的重要抓手。正如李克強(qiáng)總理在2014年的達(dá)沃斯論壇開(kāi)幕式致辭上所指出的：一方面，要拿出完整的“權(quán)力清單”，政府應(yīng)該干什么，“法無(wú)授權(quán)不可為”;另一方面，要給出“負(fù)面清單”，政府要讓企業(yè)明了不該干什么、可以干什么，“法無(wú)禁止皆可為”;此外，就是要理出“責(zé)任清單”，政府該怎么管市場(chǎng)，“法定職責(zé)必須為”。[1]

1.“權(quán)力清單”表現(xiàn)為對(duì)大學(xué)行政審批制度改革的深入推進(jìn)

在高等教育領(lǐng)域內(nèi)，具體來(lái)講，“權(quán)力清單”方面主要表現(xiàn)為大學(xué)行政審批制度改革的深入推進(jìn)。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響下，我國(guó)政府對(duì)高等教育一直是集權(quán)化的政府控制模式。隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，政府控制模式有所弱化，但政府仍在很大程度上控制著高等教育管理的各項(xiàng)權(quán)力，對(duì)高等教育的管理進(jìn)行過(guò)多的行政干預(yù)，如項(xiàng)目評(píng)審、教育評(píng)估、人才評(píng)價(jià)和檢查事項(xiàng)等。大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)有限，社會(huì)力量難以參與高校治理。政府要減少對(duì)高校辦學(xué)的行政干預(yù)，取消和下放行政審批事項(xiàng)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，這樣才能防止公權(quán)濫用、減少尋租現(xiàn)象，使政府真正履行為高校、受教育者服務(wù)的職責(zé)。

2.“負(fù)面清單”主要表現(xiàn)為對(duì)高校、社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)開(kāi)展的監(jiān)管工作

推進(jìn)管辦評(píng)分離，讓政府簡(jiǎn)政放權(quán)并不是讓政府將所有權(quán)力下放，更不能以簡(jiǎn)政放權(quán)為名放棄監(jiān)管之責(zé)，而是要求政府真正承擔(dān)起社會(huì)秩序的維護(hù)者角色，有效推行法律政策，有效實(shí)施各類監(jiān)管。通過(guò)“負(fù)面清單”以形成公開(kāi)透明、預(yù)期穩(wěn)定的制度安排，促進(jìn)高校和社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新活力充分迸發(fā)。一是要監(jiān)管高校的辦學(xué)行為，這要求政府在依法明確和保障各級(jí)各類學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的同時(shí)，制定禁止高校自主辦學(xué)可能采取的機(jī)會(huì)主義行為，如亂收學(xué)費(fèi)、砍掉冷門專業(yè)、功利傾向等。在此“負(fù)面清單”之外的事項(xiàng)，學(xué)校均可自主決定，并且要盡量縮減“負(fù)面清單”事項(xiàng)的范圍，更多采取事中、事后監(jiān)管方式。二是要監(jiān)管社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的評(píng)估行為，實(shí)行“元評(píng)估”，即對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督和管理，并不直接參與評(píng)估。[2]政府監(jiān)管的目的在于保障社會(huì)組織評(píng)估的科學(xué)性與客觀性，確保社會(huì)組織在運(yùn)用評(píng)價(jià)權(quán)力時(shí)不會(huì)偏離為高等教育發(fā)展服務(wù)的軌道。

3.“責(zé)任清單”表現(xiàn)為政府組織的優(yōu)化與宏觀管理水平的提升

“責(zé)任清單”管理要求轉(zhuǎn)變政府的微觀管理為宏觀調(diào)控，將“掌舵”與“劃槳”職能分開(kāi)。傳統(tǒng)的高等教育管理體制中，政府集高校辦學(xué)者與管理者于一身，熱衷于對(duì)高校內(nèi)部自身事務(wù)的管理，樣樣包攬，扮演“全能政府”的角色。根據(jù)有限政府理論，政府的知識(shí)是有限的， 政府知識(shí)的這種有限性決定了政府有限理性的存在， 政府的功能也是相當(dāng)有限的，而無(wú)限的政府干預(yù)一定會(huì)失敗。[3] 為彌補(bǔ)政府大包大攬所產(chǎn)生的“政府失靈”，需要引入社會(huì)力量來(lái)監(jiān)督政府的行為。在“責(zé)任清單”管理下，要求教育及相關(guān)政府部門通過(guò)公報(bào)、官方網(wǎng)站等便于公眾知曉的方式，向社會(huì)全面公開(kāi)其組織結(jié)構(gòu)、管理職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)，為公民、法人或者其他組織提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。政府在減少對(duì)高校微觀事務(wù)的管理后，可以更好地關(guān)注和把握高等教育的宏觀發(fā)展方向與重要議題，如制定高等教育發(fā)展規(guī)劃、確立高等教育不同時(shí)期的發(fā)展目標(biāo)、各地區(qū)高等教育的發(fā)展規(guī)模速度、高等教育宏觀資源配置等，進(jìn)而提升宏觀管理的水平。各級(jí)政府可依據(jù)“責(zé)任清單”的職能精簡(jiǎn)和優(yōu)化原有的行政組織機(jī)構(gòu)，促進(jìn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一、分工合理的行政管理體制的形成，從而提高行政管理的效率。

“辦”：要以“大學(xué)章程”為統(tǒng)領(lǐng)，向“多元共治”轉(zhuǎn)變

自2012年1月1日《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》施行以來(lái)，教育部已核準(zhǔn)北京大學(xué)、清華大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)等多所部屬高校的章程，北京市教委也首批核準(zhǔn)了市屬五所高校的章程。章程的建設(shè)對(duì)于我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度的完善具有里程碑式的意義，但章程文本的制定只是“破題”，現(xiàn)代大學(xué)制度的探索任重而道遠(yuǎn)。下一步，要梳理各項(xiàng)規(guī)章制度，健全管理機(jī)制，進(jìn)一步完善以學(xué)校章程為核心的現(xiàn)代大學(xué)制度和治理結(jié)構(gòu)，著力加強(qiáng)章程執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，不斷提高依法治校水平。

1.以大學(xué)章程為統(tǒng)領(lǐng)，理順和完善規(guī)章制度

大學(xué)章程是高校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則。大學(xué)章程對(duì)大學(xué)與政府的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行清晰的界定：對(duì)外，有利于賦予政府有限的權(quán)力，劃分政府干預(yù)高校辦學(xué)的邊界，保障大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的實(shí)施，大學(xué)章程也是自治的“憲章”，對(duì)組織機(jī)構(gòu)、職責(zé)范圍、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制等內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題作出了規(guī)定，是大學(xué)進(jìn)行自治的規(guī)則和依據(jù);對(duì)內(nèi)，相對(duì)于師生員工來(lái)說(shuō)，大學(xué)在行政法授權(quán)范圍內(nèi)行使行政職權(quán)，章程應(yīng)對(duì)大學(xué)行使行政職權(quán)的方式、范圍、流程等進(jìn)行規(guī)定。[4]在大學(xué)章程的統(tǒng)領(lǐng)下，下一步的工作應(yīng)是理順和完善各項(xiàng)規(guī)章制度，制定并完善教學(xué)、科研、學(xué)生、人事、資產(chǎn)與財(cái)務(wù)、后勤、安全、對(duì)外合作、學(xué)生組織、學(xué)生社團(tuán)等方面的管理制度，建立健全各種辦事程序、內(nèi)部機(jī)構(gòu)組織規(guī)則、議事規(guī)則等，形成健全、規(guī)范、統(tǒng)一的制度體系。

2. 探索理事會(huì)或董事會(huì)制度，實(shí)現(xiàn)多元主體共同治理

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著治理理論的興起，治理（Governance）已成為21世紀(jì)大學(xué)管理的新趨勢(shì)，各國(guó)紛紛設(shè)立董事會(huì)制度或加強(qiáng)其建設(shè)。美國(guó)加強(qiáng)了董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的治理結(jié)構(gòu);英國(guó)新的教育立法規(guī)定1992年后成立的大學(xué)要設(shè)立董事會(huì)（Board of Governance） 和學(xué)術(shù)委員會(huì)（Academic Board ）的兩會(huì)制治理架構(gòu);日本2004年實(shí)施了國(guó)立大學(xué)法人化改革，大學(xué)治理由校長(zhǎng)高管會(huì)（Board of Director）、經(jīng)營(yíng)協(xié)議會(huì)（Administrative Council）和教育研究評(píng)議會(huì)（Education and Research Council）三大機(jī)構(gòu)組成。由此可見(jiàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)董事會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)、政府、學(xué)校等多元主體共同參與高校的治理，并形成與學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)之間的制約關(guān)系。我國(guó)當(dāng)前公立大學(xué)所成立的董事會(huì)嚴(yán)格來(lái)講并不是治理機(jī)構(gòu)，而是一種類似于基金會(huì)性質(zhì)的籌資機(jī)構(gòu)，或者是一種產(chǎn)學(xué)研合作機(jī)構(gòu)。結(jié)合國(guó)內(nèi)大學(xué)董事會(huì)的現(xiàn)狀與問(wèn)題，對(duì)我國(guó)公立大學(xué)董事會(huì)建設(shè)提出以下建議：一是在公眾對(duì)高校公權(quán)力監(jiān)督缺失的情形下，我國(guó)應(yīng)以法律形式授予董事會(huì)審議權(quán)、咨詢權(quán)與監(jiān)督權(quán);二是董事會(huì)的治理實(shí)行利益相關(guān)者共同治理的模式;三是明確劃分董事會(huì)與學(xué)校黨委、校長(zhǎng)等管理主體間的職能關(guān)系;四是董事會(huì)規(guī)模21人為宜，由政府官員4人，學(xué)校校長(zhǎng)、書(shū)記及其他黨委成員5人，校外專家2人，社會(huì)精英4人和師生代表6人共同組成;五是董事會(huì)成員以任命或選舉的方式產(chǎn)生;六是董事會(huì)以定期召開(kāi)常務(wù)會(huì)議和不定期會(huì)議的方式運(yùn)行。

3. 完善高校信息公開(kāi)制度，加強(qiáng)社會(huì)的輿論監(jiān)督與問(wèn)責(zé)

高校信息公開(kāi)是推進(jìn) “社會(huì)評(píng)教育”的信息基石。校務(wù)信息，是高校在實(shí)施教育教學(xué)和管理過(guò)程中所產(chǎn)生的事務(wù)及其有關(guān)信息，涉及到學(xué)校公共利益的價(jià)值取向、管理方式、學(xué)術(shù)意愿和實(shí)現(xiàn)模式。信息公開(kāi)就是將學(xué)校的重大事項(xiàng)公開(kāi)，讓學(xué)校內(nèi)部、學(xué)校外部的社會(huì)人士關(guān)心、參與和監(jiān)督學(xué)校的大事，實(shí)現(xiàn)依法治校、民主決策、民主管理。2014年7月25日，教育部制定發(fā)布《高等學(xué)校信息公開(kāi)事項(xiàng)清單》，要求教育部直屬75所高校在2014年10月31日前向社會(huì)全面公開(kāi)清單所列10個(gè)大類50條具體項(xiàng)目，同時(shí)要求地方高校和有關(guān)部門所屬高校根據(jù)各省級(jí)教育行政部門和主管部門的要求做好清單落實(shí)。目前，“985工程”高校中多數(shù)都已建立了信息公開(kāi)的平臺(tái)，但與英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)相比，在權(quán)威性、完備性和操作性等方面仍存在較大差距。一是配套制度尚不完善，如涉及高校辦學(xué)自主權(quán)、保護(hù)個(gè)人隱私、保護(hù)商業(yè)秘密等的規(guī)定一直沒(méi)有出臺(tái);二是可操作性和可評(píng)估性程度較低，如何落實(shí)及檢驗(yàn)高校的信息公開(kāi)成效仍然懸而未決[5];三是高校招生和財(cái)務(wù)的信息公開(kāi)仍有待擴(kuò)展和深化，特別是高考招生綜合改革的背景下，招生條件、考試程序、評(píng)價(jià)準(zhǔn)則與結(jié)果等招生制度的公開(kāi)化。

“評(píng)”：要以“獨(dú)立客觀”為準(zhǔn)則，向“社會(huì)評(píng)估”轉(zhuǎn)變

教育評(píng)估起源于新自由主義的管理思潮。教育評(píng)估組織是調(diào)整政府與高校之間關(guān)系的“緩沖閥”，可以在政府、市場(chǎng)與高校之間形成合理的張力，以應(yīng)對(duì)政府與市場(chǎng)雙重“失靈”情況下的困境。[6]當(dāng)下，我國(guó)的高校教育評(píng)估仍以教育行政部門組織評(píng)估為主，因此如何培育社會(huì)中介組織，開(kāi)展獨(dú)立客觀的評(píng)估是推進(jìn)管辦評(píng)分離的關(guān)鍵。

1.健全法律運(yùn)行機(jī)制，保障評(píng)估的合法性

我國(guó)與教育評(píng)估相關(guān)的法律法規(guī)有《普通高等教育評(píng)估暫行規(guī)定》《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》《中華人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)高等教育法》等。但這些法律法規(guī)中都尚未對(duì)教育評(píng)估中介組織及其活動(dòng)的法律地位給出明確的界定。因此，目前社會(huì)中一些獨(dú)立性較強(qiáng)、且有影響力的社會(huì)組織發(fā)布的大學(xué)評(píng)價(jià)，如廣東管理科學(xué)研究院武書(shū)連的《中國(guó)大學(xué)評(píng)價(jià)》，中國(guó)科學(xué)研究評(píng)價(jià)中心的《高校綜合競(jìng)爭(zhēng)力排行榜》，網(wǎng)大中國(guó)的《中國(guó)大學(xué)排行榜》以及校友會(huì)的《中國(guó)大學(xué)排行榜》等，都因缺少政策法規(guī)上的合法性，所發(fā)布的大學(xué)排行榜的權(quán)威性和可信性仍受到大眾質(zhì)疑。因此，推進(jìn)社會(huì)依法評(píng)價(jià)的第一步是要在該領(lǐng)域盡快出臺(tái)新的法律、法規(guī)，以支持和規(guī)范教育評(píng)估機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

2.培育社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，保證評(píng)估的獨(dú)立性

目前，我國(guó)的高校評(píng)價(jià)仍是采用政府集權(quán)的高等教育評(píng)估模式，主要是政府行政部門下的評(píng)估機(jī)構(gòu)，如教育部學(xué)位與研究生教育發(fā)展中心、教育部高等教育教學(xué)評(píng)估中心等。根據(jù)新自由主義的管理理念，評(píng)估機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立于政府，這樣才能夠保證高等教育的評(píng)估不受政府意志的影響，從而保證高等教育教學(xué)與學(xué)術(shù)的自由性。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，“發(fā)達(dá)國(guó)家都傾向于利用非官方、獨(dú)立的社會(huì)評(píng)估中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行大學(xué)評(píng)估。在荷蘭，非官方中介機(jī)構(gòu)‘荷蘭大學(xué)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)高等院校的教育評(píng)估工作;在韓國(guó)，作為高等教育主要評(píng)估機(jī)構(gòu)的韓國(guó)大學(xué)教育協(xié)議會(huì)是韓國(guó)唯一的大學(xué)民間團(tuán)隊(duì)”。[7]政府在評(píng)估中的作用甚微，一些政府的官方機(jī)構(gòu)只是進(jìn)行“元評(píng)估”，即對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督和管理，并不直接參與評(píng)估。

3.評(píng)價(jià)手段、方法要科學(xué)規(guī)范

我國(guó)評(píng)估中介組織在現(xiàn)階段的實(shí)際運(yùn)行中面臨的另一問(wèn)題是，評(píng)估的技術(shù)和方法制約評(píng)估結(jié)果的效度和信度。國(guó)外關(guān)于高等教育的評(píng)估主要有兩類：一類是對(duì)高校投入產(chǎn)出的系統(tǒng)評(píng)估，這類評(píng)估要求學(xué)校建立完善的信息數(shù)據(jù)庫(kù)來(lái)保證信息的充分與準(zhǔn)確，在此基礎(chǔ)上作出客觀的高校績(jī)效評(píng)估。另一類是高等教育質(zhì)量的評(píng)估，這類評(píng)估以學(xué)生為中心，關(guān)注對(duì)學(xué)生學(xué)習(xí)成果的評(píng)價(jià)，如經(jīng)合組織（OECD）開(kāi)發(fā)的高等教育學(xué)習(xí)成果評(píng)價(jià)項(xiàng)目（AHELO），該評(píng)估項(xiàng)目包括對(duì)“通用技能”“經(jīng)濟(jì)學(xué)”“工程學(xué)”三個(gè)方面學(xué)生掌握的知識(shí)和技能的測(cè)評(píng)，目前已有日本、韓國(guó)、加拿大、澳大利亞等17個(gè)國(guó)家決定參與這一國(guó)際測(cè)評(píng)。[8]我國(guó)高等教育社會(huì)評(píng)價(jià)中介組織應(yīng)在進(jìn)一步完善和改進(jìn)已有評(píng)估方法和技術(shù)的同時(shí)，吸收相關(guān)學(xué)科的方法，努力研究和探索新的技術(shù)方法，積極創(chuàng)造并使用新的工具和手段，建立起各級(jí)高等教育管理信息數(shù)據(jù)庫(kù)及網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，并探索開(kāi)發(fā)對(duì)大學(xué)生學(xué)習(xí)成果的測(cè)評(píng)工具。

4.評(píng)估組織的專家構(gòu)成應(yīng)具有廣泛的社會(huì)代表性

評(píng)估組織的成員水平及構(gòu)成是影響評(píng)估質(zhì)量的重要決定因素。評(píng)估組織的專家構(gòu)成應(yīng)具有廣泛的社會(huì)代表性，體現(xiàn)公眾意志，實(shí)現(xiàn)社會(huì)對(duì)高校的問(wèn)責(zé)。專家組成中：一是要包括高等教育領(lǐng)域的專家學(xué)者，熟悉高等教育的理論前沿和國(guó)際高等教育發(fā)展趨勢(shì)，為評(píng)估的導(dǎo)向性指明方向;二是要包括社會(huì)各行業(yè)有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專家、企事業(yè)單位的精英人士，可以對(duì)高校畢業(yè)生質(zhì)量作出客觀的評(píng)價(jià);三是要有掌握評(píng)估技術(shù)的專家，保證評(píng)估的方法和手段具有較高的信度和效度。

本文系國(guó)家社科基金管理學(xué)一般項(xiàng)目“推進(jìn)管辦評(píng)分離的高校治理改革路徑研究”，編號(hào)： 15BGL177;北京市哲學(xué)社科規(guī)劃委托課題“推進(jìn)大學(xué)管辦評(píng)分離的體制與機(jī)制研究”，項(xiàng)目編號(hào)15JYA003

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（作者單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，柯文進(jìn)系學(xué)校黨委書(shū)記）

[責(zé)任編輯：于 洋]