“十三五”期間中國提升第三級教育服務能力：系統、功能與治理

王頂明+杜艷秋

摘 要：未來五年，第三級教育的總體目標是建立更富創新精神和對市場需求更具應變能力的第三級教育系統可行性框架。為此，具有多樣性、豐富性和差異性特征的第三級教育，還需克服系統的健康性問題，在人力資源大國向強國邁進的征程中發揮更為主動、積極的作用。從系統要素重組、命運共同體建設、服務質量提升等方面，重塑第三級教育生態系統。

關鍵詞：第三級教育;系統;功能;治理

“十三五”中國發展第三級教育的基礎和背景

1.新常態下第三級教育的新機遇、新挑戰

2014年年底，中央經濟工作會議系統闡釋了經濟發展新常態：高速增長轉向中高速增長、規模速度型粗放增長轉向質量效率型集約增長、調增量擴能為主轉向調整存量做優增量并舉、要素驅動投資驅動轉向創新驅動[1]，將成為未來一個時期經濟發展的主要特征，這也是第三級教育系統發展的宏觀背景。實現上述四大轉向，需要更加注重加強教育和提升人力資本素質，更加注重科技進步和全面創新。沒有高素質的人才資源，實現提質增效轉型升級、全面建成小康社會就缺乏根基。對于第三級教育而言，經濟發展新常態既是機遇也是挑戰。經濟社會發展新常態，不僅會影響第三級教育體系的面貌和運作模式，而且對于第三級教育體系的最終目標將產生影響。

第一，資源約束、環境污染、貧富差距、公共衛生、安全威脅、老齡化等挑戰，經濟增速調整、產業轉型升級、發展方式轉變等國情迫切需要第三級教育發揮人力資本價值，以創新驅動，實現價值鏈、產業鏈、創新鏈、人才鏈與生態鏈的全面升級。在全面建設國家創新體系的背景下，構筑第三級教育系統的可行性框架，激活人力資本，既培養拔尖創新人才又培養服務生產一線技術、技能人才，既關注職前培養又關注職后培訓。

第二，隨著中產階級的持續增長、更廣泛的教育機會的提供、新技術的應用、醫療條件的改善，“人”所享受的福利將越來越好，個人能動性將日益增強，人對于世界將發揮越來越重要的作用。[2]新時期的第三級教育不僅要發揮教育的國家功能與社會功能，還要有益于人性的關懷和人權的保障;不僅要關注于教育投入的增加和辦學條件的改善，還要關注于個體的成才成長、學習者學習與發展成效。全面提升第三級教育服務質量，滿足更加個性化、多樣化的個體教育需求。

第三，全球化深入發展，人才、資本、信息、技術在全球范圍快速流動。作為世界第二大經濟體，開放的中國逐步從融入世界走向引領世界，參與并引導全球規則的制定。第三級教育不僅需要立足本土、服務國家，還需要放眼全球、參與全球治理。在“一帶一路”全方位對外開放戰略格局中，全面提升第三級教育國際競爭力，對全球知識經濟競爭的新需求和變化中的勞動力市場對高級人力資本的需求作出更快捷的反應。

第四，工業4.0時代，以信息技術為代表的新技術革命，教育技術手段的更新換代，第三級教育機構與社會、第三級教育機構之間的邊界正在變得模糊，教育正在從為了生存與生活學習、終身學習，走向終生隨時學習[3]。第三級教育的提供者更加廣泛，學習者更加多元。第三級教育不僅要堅守信念與職責，還要不斷開放、融合。不僅要在知識生產與傳播、技能發展與培育中盡職，還要在倫理教育、價值塑造上發力。

總的來說，教育系統改革、收入分配的差距、就業、社會保障和醫療衛生等五個問題，已成為全面建成小康社會和全面深化改革中人民群眾最關心、最直接和最現實的利益問題，而且教育改革又成為這五個問題之首。[4]第三級教育面臨著來自經濟下行壓力加大與轉型升級優化并存、全球化的重大影響、知識作為增長的首要驅動力的重要性不斷上升及信息與通信革命帶來的前所未有的挑戰。與此同時，認識新常態、適應新常態、引領新常態，也賦予了第三級教育巨大的生存空間和發展機遇。

2.“十三五”期間第三級教育的發展目標與思路

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出，到2020年，基本實現教育現代化，基本形成學習型社會，進入人力資源強國行列。高等教育毛入學率達到40%，在學總規模將逾3，500萬人，新增勞動力中受過高中及以上教育的比例將達90%，從業人員繼續教育將達3.5億人次。

截至2014年年底，我國高等教育在學總規模已達3，559萬人，毛入學率達到37.5%。[5]隨著高等教育大眾化水平持續穩步提升，我國已是在學總規模世界第一的高等教育大國。但“大”并不意味著“強”。人才培養質量與經濟社會發展需求的不適應性日益凸顯，制約第三級教育發展和人才培養的深層次矛盾逐漸顯現。化解這些深層次的矛盾與問題，需要構建更為靈活、多樣、高效的第三級教育體系，主動服務知識經濟的需要和不斷變化的勞動力市場需求，并對經濟社會發展作出更為靈敏的回應。

“十三五”期間，第三級教育的總體目標是建立更富創新精神和對市場需求更具應變能力的第三級教育系統可行性框架。從規模速度型、粗放外延式、計劃同質化的發展模式向質量效益、精細內涵、特色多樣化的發展模式轉型。在發展理念上，堅持以適應與引領并重，開放辦學，既要適應經濟發展新常態、適應全球化環境，又要發揮第三級教育的軸心作用和主導地位，拓展服務能力、提升貢獻力度。以開放的格局，堅持與國家戰略、區域發展需求同行同向。在發展方式上，摒棄過去拼規模、拼數量、拼條件、拼指標、拼排名的粗放外延方式，從“以量取勝”轉向“以質圖強”。更加關注質量提升、內涵發展、品牌建設和價值體現。不再設置數量型、規模類的教育目標。在發展動力上，以全面深化教育領域綜合改革為抓手，不斷理順教育系統內部關系和利益格局，從中釋放出發展活力，從而調動相關利益者的積極性。

第三級教育系統的健康性分析

1.新的時代背景呼喚新的教育生態

實踐證明：今天的教育是明天的經濟，今天的人才質量就是明天的國家競爭力水平。優質的教育是經濟社會健康有序發展的基礎與前提。同時，任何一種教育形態的健康發展，都離不開其所處的時代背景、經濟社會環境。

當前和今后一個時期，“大眾創業、萬眾創新”將成為經濟增長的新引擎。創造、創新、創業教育受到前所未有的重視。傳統的高等教育已處在功能分化之中，受教育機會由少數人的特權轉變為有資格者的權利，高等教育的人才培養功能由主要培養“學術精英與統治階級”轉變為既要培育精英，又要培養應用型、職業型的專門人才，還要培訓廣泛的從業人員[6]。與此同時，提供教育與培訓服務的機構趨于多元。一些非實體、非大學形態、營利或者非營利的教育培訓機構在知識生產與傳播、人才培養與終身教育服務中發揮著積極作用。

新時期、新形勢呼喚新的教育系統。在大眾創業、萬眾創新，速度變化、結構優化、動力轉化的背景下，迫切需要破除傳統高等教育和職業教育與培訓之間的藩籬，重構高等教育與其他教育系統兼容并包、多元開放、特色發展的生態系統。為了更加靈敏地回應經濟社會發展，更加充分地反映新時期高等教育的豐富性、多樣性和差異性。筆者認為，應當在“十三五”期間構建第三級教育系統框架，不斷提升第三級教育系統的服務能力和治理水平。

事實上，第三級教育（Tertiary Education）是近年來在國際范圍內廣泛使用的一個概念。經濟合作與發展組織（OECD）研究報告指出，傳統的高等教育概念常常意味著“大學”，而過去幾十年來，隨著社會的發展，在高中以后的教育階段出現了一些“非傳統型”“非大學型”的高等教育機構[7]。第三級教育機構訓練了包括高層次科學家、專業人士、技師、中小學教師，以及未來的政界、公共服務領域和商界領袖在內的，有適應能力的合格的勞動力大軍，生產新知識、建設對現有全球知識儲備加以利用并使之應用于當地的能力。

在終身學習的框架下，第三級教育不僅為人力資源市場提供所必需的高層次技能，而且也為各行各業各類人才提供必要的訓練。正是這些受過訓練的有技能的人才拉動了國家和地方經濟、支持文明社會、教育兒童、領導有效率的政府以及制定影響全社會的政策。[8]毋庸置疑，第三級教育對于知識的有效生成、傳播和應用，對于技術能力和專業能力的建設都是必不可少的。第三級教育對于國家生產力產生著直接的影響，在某種程度上決定著國民的生活水準和國家在全球經濟中的競爭力。第三級教育機構傳遞給學習者的標準、價值、態度、道德和知識，構成了建設健康的文明社會和具有社會凝聚力的文化所必需的資本。

第三級教育系統具有多樣性、豐富性和差異性特質。在教育主體上，第三級教育系統包括普通高等教育、職業教育、社區教育、成人教育、繼續教育、遠程教育以及各類培訓等，這些教育形式既存在差異，又可以共生發展。在教育內容上，第三級教育服務既包括知識的生成傳播與應用，也包括價值增值與能力塑造，既傳授技能、培養人才，又服務于勞動力素質培訓。在教育方式上，既有傳統的大學教育機構，也有非大學培訓機構，還有在線教育、網絡課程等多種形式的教育服務。

總之，第三級教育需要兼顧多樣形式和結構的存在與價值，以及對這些形式和結構所必需的不同類型行為。因此，發展第三級教育意味著傳統高等教育機構在結構、計劃、人員、資源等方面與其他教育培訓機構之間、與行業企業之間、與相關利益者之間的聯系更加密切，彼此之間的界限更加模糊。更多的替代性教育組織要求在第三級教育體系中扮演愈發重要的角色。第三級教育全面發展，使其規模、結構、質量等發生著根本性變化，進而導致勞動力市場上供求關系，包括總量、結構、行為方式甚至制度環境等發生重大變化。而這種變化反過來又會對教育系統的改革和發展產生重要影響。

2.第三級教育系統的健康性問題

第三級教育提供了對于發展、能力培育、促進經濟增長、增進社會資本與增強社會凝聚力至為關鍵的公共物品。如果沒有健康的第三級教育體系在能力建設方面所作出的貢獻，整個國民經濟領域的可持續轉型和發展是不可能實現的。從宏觀層面看，由于歷史與制度原因，我國存在國家發展水平高于政府治理水平[9]，科技、教育、經濟部門中相關職能機構的分立，整個教育系統的功能分化與體系僵化，普通高等教育與職業教育之間存在層次壁壘、多頭管理和條塊分割，教育系統與社會系統之間相互隔離、銜接不暢等問題。從中觀層面來看，由于國家的宏觀區域發展戰略、區域經濟發展水平、高等教育政策及基礎教育發展水平等原因，區域之間還存在著入學機會、享受各種教育資源并取得學業成就的機會等方面的差異。中央與地方的資源分配方式、財政博弈方式，一方面讓部分重點建設的院校在集中力量下辦學得以有效推進，另一方面造成第三級教育在區域之間的非均衡發展和兩極分化。從微觀層面來看，第三級教育機構的自主性、平等身份存在差異，綜合性大學與專科性院校、公立教育機構與私立教育機構，乃至同一大學中不同學科、不同專業、不同院系之間都可能存在國民待遇不平等現象。

總之，第三級教育需要克服系統的健康性問題，在人力資源大國向強國邁進的征程中發揮更為主動、積極的作用。既在服務經濟社會對人才的廣泛需求中扮演著更為有效的角色，又在滿足個體多元化的教育需求中賦予更為豐富的內涵。將第三級教育看作是一個整體化系統平衡的、綜合性視閾的需要，這一整體化系統不僅包括第三級教育對人力資本的貢獻，而且也包括了它在人文和社會資本建設方面的決定性作用及在全球公共物品中所占的重要地位。

重塑第三級教育生態系統

1.重組第三級教育系統要素

21世紀前十年，英國政府對教育、技能培訓與就業的管理體制進行過四次大規模的改革，將教育與人力資源部門合并后，形成了一條人力資源從產品到消費完整的鏈條，部門的職責、權利和義務得到了統一。[10]以我國職業教育管理格局為例，可以探索建立職業教育與培訓委員會，獨立于教育和人力資源社會保障部門之外，同時接受兩個部門的業務指導;在職業教育與培訓委員會和業務主管部門以及其他承擔有職業培訓任務部委之間建立正式、常規的工作機制，確保政令暢通。同時，整合相關部門的管理職能，對分散在就業、失業、勞務輸出等部門的職業培訓職能實行統一管理等，實現職能和人員的實質性到位。[11]從頂層設計中，賦予第三級教育體系的自主權與自治空間，激活第三級教育相關主體的積極性與創造性。在政府角色方面，國家管理第三級教育機構的傳統方式是強調集權和控制。在國家治理能力與治理現代化建設中，政府需要進一步分權和引導。具體來說，需要進一步理順中央與地方在第三級教育管理中的職責、權利，逐步形成國立、公立、民辦、中外合作、股份制等多種所有制、不同隸屬關系的、多元分類的管理體制。避免由于政府機構分立而帶來的體制弊端，建議合并科技、教育、人事、經濟等政府主管部門的相關職能機構，打通體制互動的渠道。借鑒發達國家的高等教育財政體制的經驗，成立跨區域高等教育協作組織，加強跨區域的高等教育合作，并優化高等教育經費籌集機制，促進高等教育資源的合理分布。

在教育組織機構方面，傳統的第三級教育機構強調內部的統一性和凝聚力，力圖建設成為一個整體。隨著第三級教育的組織結構復雜化，追求松散的聯合，突出各個子單位自身的作用成為必然。管理重心下移，突出院系等基層組織在學術機構和教育組織中的決策權，使院系等基層組織的學術（專業）事務決策和管理事務決策結合起來。在組織與領導方式方面，在傳統的環境中，第三級教育不僅要完善內部管理，而且還要應對外界環境的變化，以創業和創新精神，推進系統內部的各個組成部分之間的密切合作，促進子系統與外界的聯系。

2.建設第三級教育命運共同體

全面依法建設第三級教育生態系統。健康有序的第三級教育體系離不開不斷完善的法律體系。《中華人民共和國學位條例》《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國職業教育法》《中華人民共和國民辦教育法》等與第三級教育體系相關的法律，不同程度地存在著滯后、缺失等問題。需要主動適應第三級教育改革與發展要求，進一步完善法律法規，充分發揮法律對第三級教育發展的引領、推動、規范與保障作用。全面推進依法治教，營造良好的法律環境，鼓勵而不是抑制公立院校的創新活動、私立領域的改革措施，以此擴展接受質量優良的第三級教育的機會。

進一步發揮市場機制在資源配置中的作用，激活社會力量參與第三級教育。在政府穩定投入的前提下，鼓勵民間資本和行業企業以及社會投資興辦教育。合力建設多元辦學、公辦民辦協調發展的第三級教育辦學格局。進一步發掘教育主體的空間和潛能，第三級教育系統的學習者既有傳統的、非傳統的攻讀學位的學生，也有日益增多的非全日制學生，以及繼續教育、在線教育市場中的消費者。第三級教育系統的教育者既有傳統的大學、職業院校、社區學院，也有為數眾多的營利和非營利的職業培訓機構與網絡教育組織。

推進以學習者為中心的第三級教育一體化進程，實現普通教育、職業教育與終身教育等教育類型的相互融通。第三級教育作為基礎教育之后的一種綜合性教育策略，主張教育機構開放、靈活而有彈性，使教育適應個人成長、社會的需要和進一步控制不斷變化的個人生活的節奏和階段的條件，在需要時讓工作的成人隨時有機會回歸教育機構參與學習。逐步建立第三級教育國家框架體系和標準體系，通過“模塊化課程”（或“培訓包”）體系和“個人學分銀行”等機制，使每個人可以隨時根據興趣和需求選擇模塊學習，修業合格計入“個人學分銀行”;在足夠長的時間內，修滿一定學分，即可獲取相應的學歷證書。也可以將特定的崗位實踐經歷計入“學分”，積累到要求的標準即可獲得相應的資格證書。形成“學習—工作—再學習—再工作”的職業能力提升模式，形成以學習促工作、以工作促學習的良性循環，在終身學習過程中，不斷提高職業發展能力。通過在線教育，使隨時隨地讀大學變為現實，使靈活學制、學分銀行等概念變成現實，使全員學習和學習型社會建設成為現實。

3.提升第三級教育服務質量

從全球、國家、區域與個體的角度，在兼顧公益和私益的基礎上，實現第三級教育整體利益的最大化，共同構筑第三級教育質量保障體系。在治理目標與價值導向上，公共治理模式主張公益與私益的唇齒相依，在兼顧公益和私益的基礎上，實現社會整體利益的最大化，而國家管理模式其本質是維護統治秩序、追求統治階級利益的最大化。第三級教育治理是多元利益主體的共同治理，政府、教育機構、培訓機構、社會組織、行業企業、市場、個人等都可以成為治理的主體，各種力量運用制度、規則，彼此之間通過協商談判、相互博弈，形成共識、達成一致，實現利益共享，以最大限度地增進第三級教育體系的公共利益。

綜合考量全球視野、國家戰略、區域布局和個體發展，采取資源配置的綜合性措施，促進第三級教育系統整體化發展。以公共資源、非公共資源，特別是市場力量以前所未有的規模支持第三級教育發展，確保預算資源的均衡分配，確保與國家的教育發展水平、經濟增長模式與財經形勢相適應的、跨越第三級教育分支領域的合理的投資序列。

在個人發展層面，最終發展一個開放式系統，來鼓勵學生的流動，其中包括前置學歷認可、學位互認、學分轉換、綜合資格認證以及終身學習的框架。特別推行旨在為那些處于不利地位的學生創造和擴大受教育機會的更有效的平等機制，如獎學金和學生貸款。建立可持續的資助制度以使第三級教育機構更具反應能力和靈活性。

在教育機構層面，促進辦學機構的多樣化，非大學、私立辦學機構的增長，在具備財務生存能力的基礎上擴大第三級教育覆蓋面，并建立具備多種入學時段、多種學習途徑的終身學習框架。建立管理信息系統，以增強責任制，提高管理和治理水平，以及對現有資源的更有效利用。

本文得到清華大學教育研究院史靜寰教授的指導，特此致謝！

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[11] 張林. 突破與重構：職業教育體系創新的路徑選擇—以××市為例[D]. 清華大學， 2014.

（作者單位：清華大學教育研究院）

[責任編輯：李藝英]