學校分類管理背景下教師聘任制的重構

吳高華

（廣東第二師范學院，廣州 510303）

學校分類管理背景下教師聘任制的重構

吳高華

（廣東第二師范學院，廣州 510303）

隨著國家事業單位分類改革的推進，學校的法人性質出現了新的變化，義務教育學校劃歸為公益一類事業單位，高等教育學校劃歸為公益二類事業單位。同時，民辦學校擬實行非營利性和營利性分類管理。學校的性質和類型決定了教師聘任制的性質和走向。在學校分類管理的背景下，教師聘任制按照學校的性質和類型重新建構：義務教育學校的聘任主體為政府主管部門，聘任合同的性質為行政合同；非義務教育學校的聘任主體為學校，聘任合同性質為特殊勞動合同；民辦學校的聘任主體為學校，聘任合同性質為勞動合同。就聘任爭議解決而言，義務教育學校主要通過人事仲裁解決，非義務教育學校和民辦學校主要通過勞動仲裁解決。

學校分類管理；教師聘任制；聘任主體；聘任合同性質

我國《教育法》和《教師法》都規定學校和其他教育機構應逐步實行聘任制，這為教師聘任制的實施提供了法律依據。但這一原則性法律規定，也給實踐中教師聘任制的推行帶來許多困惑和問題。其一，如何確定聘任合同簽訂主體，即教師聘任合同是教師是與學校簽訂？抑或是與教育行政主管部門簽訂？實踐中，做法各有不同。其二，如何準確定位教師聘任合同的性質，即教師聘任合同到底屬于一般的民事合同？勞動合同？抑或行政合同？理論界存在很大爭議。目前，在事業單位分類改革背景下，對各級各類學校分類管理也在相應改革進行中，而學校的性質和類型影響和決定了教師聘任制的性質和走向。沿著這一思路，根據學校的不同性質和類型，重新探討教師聘任制度的建構。

1　教師聘任制的立法沖突與實踐困惑

1993年制定的《教師法》第十七條規定:“學校和其他教育機構應當逐步實行教師聘任制。教師的聘任應當遵循雙方地位平等的原則，由學校和教師簽訂聘任合同，明確規定雙方的權利、義務和責任。”法律層面上，所謂教師聘任制度的“聘任”是雙方在平等自愿的基礎上，由學校或者教育行政部門根據教育教學需要設置的工作崗位，聘請具有教師資格的公民擔任相應教師職務的一項教師任用制度。推行教師聘任制，引入聘任合同管理，其主要目的在于打破以往僵化的用人方式，優化教師資源配置，建立起符合教師特點的用人管理運行機制。但教師聘任制自實施以來，其效果并不理想，聘任主體混亂，聘任合同性質模糊不清。

一方面，盡管法律明確規定教師聘任合同由學校和教師簽訂，學校具有聘任教師的權利，但2006年新修訂的《義務教育法》第三十二條第二款規定:“縣級人民政府教育行政部門應當均衡配置本行政區域內學校師資力量，組織校長、教師的培訓和流動，加強對薄弱學校的建設。”這一法條確定了縣級教育行政部門均衡配置義務教育師資的義務，為實現義務教育均衡發展提供了重要的法律保障。實踐中，義務教育學校的教師或由學校組織招聘考試并與學校簽訂聘任合同，或由政府組織招聘考試并與政府簽訂聘任合同，或者由政府組織招聘、教師同時與政府和學校簽訂聘任合同，聘任合同的主體很不明確。

另一方面，對于聘任合同的法律性質，理論界有很大爭議。教師聘任合同到底屬于一般民事合同，還是勞動合同，或是行政合同？聘任合同的法律性質不清晰，將直接影響教師合法權益的保護及教師權益受到侵害時的救濟。

產生上述沖突和困惑的根源，在于未對學校進行合理分類，對教師的聘任管理缺乏針對性。而學校性質和類型的不同，學校與教師的法律關系也有所差異，因此，對教師聘任的法律控制也應分別進行。

2　教師聘任制的重構：學校分類管理的視角

2.1事業單位改革背景下的學校分類管理

在我國現行學校教育體制下，各級各類學校大致可以分為義務教育學校、非義務教育學校和民辦學校。公立學校作為一類事業單位，是由國家設置的，通過公共財政維持的公共服務機構。事業單位分類改革是人事制度改革的前提和基礎，實質上也是一種人事分類制度。對不同類型事業單位實行分類人事管理，依據編制管理辦法分類設崗，實行公開招聘、競聘上崗、按崗聘用、合同管理。事業單位分類改革的最主要目的，也可以說是唯一正確的目的，是整合和提升事業單位所占有的公益性公共服務的資源，使之更有效率、布局更為合理，做大做強公益性和非營利性公共服務。2011年3月23日，中共中央、國務院下發了《關于分類推進事業單位改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），按社會功能將現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構；對從事生產經營活動的，逐步將其轉為企業；對從事公益服務的，繼續將其保留在事業單位序列、強化其公益屬性。其中，根據職責任務、服務對象和資源配置方式等情況，將從事公益服務的事業單位細分為兩類:承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層醫療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類；承擔高等教育、非營利醫療等公益服務，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類。2010年12月7日，中共中央組織部、人力資源和社會保障部下發《關于進一步規范事業單位公開招聘工作的通知》，要求事業單位新進人員，“一律實行公開招聘”，“公開招聘要堅持統一規范、分類指導、分級管理。要嚴格按照統一的公開招聘制度的要求，充分體現不同行業、不同類型事業單位的特點以及各類工作人員的專業特點，分類組織實施公開招聘”。

事業單位的分類改革影響到學校的分化、改組。《指導意見》明確將義務教育學校劃歸為公益一類事業單位，將高等學校劃歸為公益二類事業單位。這種把事業法人分為行政類、生產經營類和公益類的“三分”法代表了政府部門對事業單位改革的主流觀點，但沒有從是否行使公權力、是否承擔了法律法規授予的公務職能的角度進行考察。

同時，對于介于兩者之間的高中階段教育學校的類別屬性沒有作出明確定位，高中階段教育學校雖不屬義務教育范圍，但隨著國民經濟、社會發展水平的提高，高中完全可能被納入到義務教育的范圍內。這同時反映出“公立學校的這一分化、改組進程還未最終完成，學校的性質也還帶有某種不確定性。” 由于這種變化，未來不同類別的學校教育機構對其教師聘任制的影響將會出現差別（見表1）。

表1　學校類型及其法人性質

2.2學校分類管理對教師聘任制的影響

由于公權力因素的介入和公益性的要求，教師與學校之間的聘任關系既具有行政法律關系的某些特征但又不同于典型的行政法律關系，既具有勞動關系的特征但又不屬于私法意義上的勞動關系。改革使問題變得不再是非此即彼那么簡單，而呈現出一種非此非彼、亦此亦彼的復雜情況。通過對學校進行分類管理，有利于明晰教師與學校之間的法律關系，規范教師的聘任制管理。

2.2.1學校分類管理對義務教育學校教師聘任制的影響

義務教育是國家統一實施、所有適齡兒童少年必須接受的教育，具有強制性、免費性和普及性。它既是在學校里“國家統一實施的”教育，又是一種“國家必須予以保障的公益性事業”。義務教育學校是由政府舉辦、完全依靠公共財政支持的提供公共基礎教育服務的享有某些行政權力的公務法人。承擔義務教育職能的中小學，向社會提供的是國民普遍需要的“純公共產品”，其公益目標是國家確定的，教育內容、課程體系和課程標準是國家統一規定的，所需經費由國家提供。義務教育學校教師代為行使國家基礎教育權，實現國家規定的教育目的，這就決定了他們的職業具有執行公務的特性。為保證國家教育目的和教育目標的實現，義務教育學校與其教師之間的法律關系更強調縱向的法律性質，具有行政公權力色彩。因此，從事業單位分類看，現行的“三分”法并不能涵蓋義務教育學校的特點，義務教育學校承擔著既行使公權力又從事公益服務的職責，聘用“合同制管理的形式并沒有改變公共部門及其工作人員的本質屬性”。

2.2.2學校分類管理對非義務教育學校教師聘任制的影響

在非義務教育階段，高中教育與高等教育是作為準公共物品來提供，在公共投資不足的情況下可引入市場機制來促進其發展。較之義務教育，非義務教育學校中政府公權力介入相對弱化。這一性質也決定了其與教師之間建立的聘任關系具有更為復雜的特點，非義務教育學校與教師之間的聘任關系不同于普通的勞動關系，而是特殊的勞動合同關系。普通的勞動關系一般只受到法律的調整，如《勞動法》《勞動合同法》等的調整，其權利義務關系基本上是對等的，而人事關系要受到一般勞動基本法與特殊權力關系的雙重調整或調節，即法律與行政調整與調節。這種特殊的勞動關系，已為2007年新頒布的《勞動合同法》第九十六條明確規定:“事業單位與實行聘任制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，法律、行政法規或者國務院另有規定的，依照其規定。”同時，最高人民法院在《最高人民法院關于事業單位人事爭議案件適用法律等問題的答復》（法函【2004】30號）第一條也規定:“……人民法院審理事業單位人事爭議案件的程序運用《中華人民共和國勞動法》的相關規定。人民法院對事業單位人事爭議案件的實體處理應當適用人事方面的法律規定，但涉及事業單位工作人員勞動權利的內容在人事法律中沒有規定的，適用《中華人民共和國勞動法》的有關規定。”因此，在不違背《勞動法》基本宗旨的前提下，法院可選擇性地適用人事方面的法規、規章及人事政策規范性文件。如果與勞動法的基本宗旨相沖突，則應當適用勞動法的相關規定。這表明這類人事關系總體上視為勞動合同關系，但需要優先適用“特別規定”的，是一種特殊的勞動合同關系。

2.2.3學校分類管理對民辦學校教師聘任制的影響

我國民辦學校辦學形式多種多樣，但從學校的產權關系來看，均可歸為“捐資辦學”和“投資辦學”這兩種基本的辦學形式。按照我國《民辦教育促進法》第五十一條規定:“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報。取得合理回報的具體辦法由國務院規定”。“合理回報”的法律規定，使得在投資辦學中，又區分出出資人要求取得合理回報的民辦學校和出資人不要求取得合理回報的民辦學校兩種類型。就學校的營利性質而言，上述兩類辦學從理論上分別歸屬于“非營利組織”和“營利組織”。兩種辦學形式或兩類組織在法律上具有完全不同的性質和特征，遵循不同的內部管理體制及其法律治理方式，適用不同的法律調整機制。2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》提出:“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”，“開展對營利性和非營利性民辦學校分類管理試點”。

民辦學校教師與公辦學校教師相比，同樣是履行教育教學職責的專業人員。為落實民辦學校教師與公辦學校教師的同等法律地位，《民辦教育促進法》及其《實施條例》還對民辦學校教師工資、福利待遇、社會保險、職務聘任、教齡和工齡計算、表彰獎勵、社會活動、教師在公辦學校和民辦學校之間合理流動等問題做出了原則性的法律規定。對于公益性民辦學校而言，其學校法人性質可定位為一般公益性法人。與公立學校的公益性相比，兩者最大的區別在于，公立學校是自始至終都以提供公益服務為目的，追求公益服務的普遍性、公平性、可及性。而公益性民辦學校的趨利性和市場化運作，弱化了其公益屬性。對于營利性民辦學校，民辦學校的投資者可以從學校提取“合理回報”。實施民辦學校分類管理后，營利性民辦學校具有經營類企業法人性質，但是，對于營利性民辦學校也要因勢利導，揚長避短，給予恰當的生存空間，在信貸、用地、稅收等扶持和獎勵民辦教育政策方面不應有所歧視，真正促進民辦教育健康發展。

3　學校分類管理背景下教師聘任制的重構

由于事業單位的類型化是客觀存在的事實，未來不同類別的學校與教師聘任制度的規定也可能會出現差別（見表2）。義務教育學校、非義務教育學校以及民辦學校，由于學校類型和性質不同，聘任合同簽訂主體、聘任方式及聘任合同性質方面也不同，由此引起的聘任糾紛救濟也有所不同，認識到這種差異性，是重新建構教師聘任制的關鍵。

3.1義務教育學校教師聘任制的重構

為了保證國家統一實施的教育目的的實現，義務教育學校通過教師來代為行使國家的基礎教育權，其職務具有天然的公務性質。有學者指出，2006年修訂的《義務教育法》已經從法律上剝奪了義務教育學校作為法人應具有的權利，義務教育學校實際上已不再具備法人的成立要件，不具有與教師簽訂聘任合同的權利能力。義務教育學校兼具行政公權與公益屬性，義務教育學校教師具有行使履行國家基礎教育權的公務性質，聘任權屬于政府。教師與政府主管部門形成的法律關系是行政法上的權利義務關系，雙方簽訂的聘任合同屬于行政合同。

義務教育階段學校教師應當由教育行政部門聘任或任命，這也體現在《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》中，即“中小學根據學校編制聘用教師，可面向社會公開招聘，經縣以上教育行政部門審批”。“經縣以上教育行政部門審批”，也表明義務教育學校教師的聘任主體是政府而非學校。在教師因聘任過程中所發生的爭議，屬于人事爭議，應通過人事仲裁途徑加以救濟。這種救濟與一般民事合同和勞動合同不同，應遵循相應的聽證和說明理由等行政程序性規定。

3.2非義務教育學校教師聘任制的重構

在非義務教育學校，教師聘任還受到一定程度的行政干預，教師在社會保險和職業福利制度上還未與企業接軌或完全接軌，因而教師聘任關系存在一定程度的隸屬性，但非義務教育學校與教師之間的法律關系總體上逐步從身份依附關系向平等契約關系轉變。因此，非義務教育學校與教師之間的聘任關系是特殊的勞動合同關系。《高等教育法》第四十八條規定:“高等學校實行教師聘任制，教師經評定具備任職條件的，由高等學校按教師職務的職責、條件和任期聘任。高等學校教師的聘任，應當遵守雙方平等自愿的原則，由高等學校校長與受聘教師簽訂聘任合同”。高等教育學校是擁有充分自主的聘任權利的主體，具有高等教育學校教師資格的公民則是享有自主受聘權利的勞動主體。雙方就聘任問題充分協商，基于意見一致而建立聘任關系。

隨著2007年新頒布的《勞動合同法》的出臺，明確了事業單位與實行聘任制的工作人員之間勞動合同關系的存在，只是考慮到事業單位實行的聘任制度與一般勞動合同制度在勞動關系雙方權利和義務方面、管理體制方面的特殊性，因此，允許其優先適用特別規定。具體來說，對于非義務教育學校聘任模式及爭議解決、聘任合同適用《勞動合同法》，同時，根據聘任合同的特殊性，在法律適用方面作出一些特殊規定。有特殊規定，優先適用特殊規定；沒有特殊規定的，則適用《勞動合同法》的一般規定。

3.3民辦學校教師聘任制的重構

民辦學校從產生之初與教師之間就是自主聘任與被聘任的關系。《民辦教育促進法實施條例》第二十四條規定:“民辦學校自主聘任教師、職員。民辦學校聘任教師、職員，應當簽訂聘任合同，明確雙方的權利、義務等”。由于民辦學校舉辦主體的非政府性和經費來源的非國家財政性，因此在教師的聘任和管理上，民辦學校享有完全的締約自由權，民辦學校與教師所簽訂的是勞動合同，教師以一個社會人的身份向學校提供勞動，從學校支取勞動所得，二者之間不存在行政隸屬關系，也不是僅基于財產關系而形成的民事關系，而是一種以勞動為中介的、雙方地位平等的勞動關系。

2008年實施的《勞動合同法》第二條第一款規定，“中華人民共和國境內的企業、個體經濟組織、民辦非企業單位等組織（以下稱用人單位）與勞動者建立勞動關系，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，適用本法。”可見，民辦非企業單位的聘用合同糾紛被明確納入勞動合同的調整范圍，更加明確了民辦學校與教師之間是一種勞動關系。在現行法律框架下，民辦學校與教師的法律糾紛，可通過勞動調解、勞動仲裁等渠道解決。

主要參考文獻

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.22.183

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2015-10-09