論養老服務體系的發展*
——基于城鎮散居少數民族需求的視角

向運華（武漢大學社會保障研究中心，武漢430072）

論養老服務體系的發展*
——基于城鎮散居少數民族需求的視角

向運華
（武漢大學社會保障研究中心，武漢430072）

中國的養老服務體系建設近年來有長足進展，但也存在不足，比如投資巨大的“星光老年之家”未能物盡其用、養老床位供不應求與高空置率并存等。發展養老服務體系應科學分析老年人的需求，這是合理確定目標，并進行針對性建設的前提。針對特定人群，要有專門的需求分析，適當考慮城鎮散居少數民族的特殊需求，是一個有代表性的視角。發展養老服務體系的總體思路，應該遵循設計系統化、安排制度化、建設規范化等原則，以統籌性與針對性兼顧、戶籍人口與常住人口兼顧、生存型養老服務與發展型養老服務兼顧等為指導思想，并注意將養老服務融入基本公共服務體系。

養老服務；散居少數民族；養老需求；服務均等化

一、養老服務建設進展及研究背景

按60歲以上老年人口占總人口的比例超過10%的標準，中國于1999年進入老齡社會。［1］在人口統計進入老齡化社會之前，中國政府已經意識到老齡化會產生較大壓力，開始謀劃準備，近年來在養老服務建設方面進展明顯。

首先是政策框架逐步搭建。國家計委、民政部、勞動部、人事部、衛生部、財政部、國家教委、全國總工會、全國婦聯、全國老齡委于1994年12月14日印發《中國老齡工作七年發展綱要（1994—2000年）》，這是老齡工作方面重要的綱領性文件，其中提到“當前，老齡工作也遇到了不少困難和問題，主要表現在社會資金投入與老年人口物質文化需要差距較大；部分離退休職工生活水平相對下降；農村老年人的養老問題比較突出；用于老年人的服務設施嚴重不足；不少地區老齡工作體制不順，資金不足。在改革開放不斷深化的過程中，還會遇到新情況、新問題，所有這些都應認真研究解決”，要堅持“走積極養老的路子”，“家庭養老與社會養老相結合”，“物質供養和心理調適相結合”，“因地制宜，分層決策，面向基層，分類指導”。“重視農村老齡工作的發展”，要求“城市規劃、市政建設、居民住宅、公共設施都要照顧老年人的特殊需求”，應該說認識比較準確，方向基本正確。隨后，1996年通過《老年人權益保障法》（2009、2012年進行修訂），國務院2001年印發《中國老齡事業發展“十五”計劃綱要（2001—2005年）》（其后有“十一五”規劃、“十二五”規劃）。2006年2月9日國務院辦公廳轉發全國老齡委辦公室等《關于加快發展養老服務業的意見》（國辦發〔2006〕6號）。2011年12月16日國務院辦公廳印發《社會養老服務體系建設規劃（2011—2015年）》（國辦發〔2011〕60號）。2013年9月6日國務院發布《關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號），提出“到2020年，全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的，功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系”。其后緊鑼密鼓地又有民政部等《關于加強養老服務標準化工作的指導意見》（民發〔2014〕17號）、住房和城鄉建設部等《關于加強養老服務設施規劃建設工作的通知》（建標〔2014〕23號）、民政部等《關于推進養老機構責任保險工作指導意見》（民發〔2014〕47號）、國土資源部辦公廳《養老服務設施用地指導意見》（2014年4月17日）、民政部等《關于推進城鎮養老服務設施建設工作的通知》（民發〔2014〕116號）、國家發展改革委等《關于組織開展面向養老機構的遠程醫療政策試點工作的通知》（發改高技〔2014〕1358號）、民政部辦公廳《關于開展國家智能養老物聯網應用示范工程的通知》（民辦函〔2014〕222號）、民政部辦公廳等《關于做好養老服務業綜合改革試點工作的通知》（民辦發〔2014〕24號等。總體而言，關于養老服務建設的目標、原則比較明確，資金、用地、稅收等也有引導，醫療、保險、物聯網、人才等也有涉及。

其次，養老服務方面的投資、建設相對以往有較大進展。從2001年起，政府連續3年實施建設社區老年福利服務設施的“星光計劃”，總投資134億元人民幣，建成“星光老年之家”3.2萬個，涵蓋老年人入戶服務、緊急援助、日間照料、保健康復和文體娛樂等多種功能，受益老年人超過3000萬。2005年底，全國城鄉有社會福利院、敬老院、養老院、老年公寓和老年護理院等養老服務機構39546個，總床位149.7萬張，其中農村鄉鎮敬老院29681個，總床位89.5萬張。［2］

但是，相對于老齡化的形勢來說，養老服務的發展還有不足，有些項目的建設及管理也存在一定問題。比如，多個社區的“星光老年之家”大部分已經被“撂荒”，有的盡管懸掛著鮮亮的紅色牌子，卻鮮有人知其存在［3］；一床難求與養老機構高空置率并存［4］；空巢老人的問題缺乏有效應對；2014年開展老年人住房反向抵押養老保險試點以來幾乎沒有進展；部分養老服務項目建設出現高端化的苗頭等。

發展養老服務應遵循一個基本邏輯：首先是科學分析發展需求，然后才能確定合理、針對性強的目標，并有操作性強的建設思路。本文以城鎮散居少數民族為對象，討論其養老服務問題。一般來說，少數民族聚居地區（少數民族自治地區）有考慮少數民族特點的針對性較強的公共服務方面的政策，而散居少數民族在權益維護方面還在呼吁、討論，公共服務包括養老服務方面的針對性考慮就更少了。

二、發展養老服務體系的原則

（一）設計系統化

社會養老服務體系是面向所有老年人，提供生活照料、康復護理、精神慰藉、緊急救援和社會參與等設施、組織、人才和技術要素形成的網絡，以及配套的服務標準、運行機制和監管制度。［5］關于服務的內容要統一計劃，服務的設施、組織（尤其是民營組織）要規劃引導，要為新技術的應用預留空間。在基本的養老機構標準的基礎上，要進一步在服務內容、服務質量方面加強標準建設。戶籍、民族等因素在設計養老服務體系時也要一起考慮。

（二）安排制度化

“居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為支撐”已成為共識。無論是9073、9064、9055模式的確定及社區養老服務功能的規劃，還是服務內容，以及設施、人員的配置，都應該有制度化的安排。社區養老設施及其服務內容在配備的時候要有制度約束，對服務人員應有資格要求和統一管理。在扶老人已成為風險行為的環境里，養老服務也面臨責任風險，較好的制度化的化解方式是責任保險。面向養老服務機構和人員的責任保險應該在合理設計產品、科學厘定費率的基礎上，考慮以政府補貼保險費的方式鼓勵推廣。民族習慣應該成為助餐等服務的基本規則里面考慮的因素，服務人員應學習有關民族文化，民族語言也應在書面、語音的服務指示等方面適當考慮。

（三）建設規范化

《老年人權益保障法》規定：“應當將養老服務設施納入城鄉社區配套設施建設規劃，建立適應老年人需要的生活服務、文化體育活動、日間照料、疾病護理與康復等服務設施和網點，就近為老年人提供服務……地方各級人民政府和有關部門應當按照老年人口比例及分布情況，將養老服務設施建設納入城鄉規劃和土地利用總體規劃，統籌安排養老服務設施建設用地及所需物資。”《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號）明確要求：“各地在制定城市總體規劃、控制性詳細規劃時，必須按照人均用地不少于0.1平方米的標準，分區分級規劃設置養老服務設施。凡新建城區和新建居住（小）區，要按標準要求配套建設養老服務設施，并與住宅同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付使用；凡老城區和已建成居住（小）區無養老服務設施或現有設施沒有達到規劃和建設指標要求的，要限期通過購置、置換、租賃等方式開辟養老服務設施，不得挪作他用。”在保障基本面積的前提下，養老設施及服務還要考慮適老性，少數民族飲食、文化及宗教方面也需要相應的設施。建設的規范化有助于實現服務的可及性。

（四）服務均等化

公辦養老機構重點為“三無”（無勞動能力，無生活來源，無贍養人和扶養人，或者其贍養人和扶養人確無贍養和扶養能力）老人、低收入老人、經濟困難的失能半失能老人提供無償或低收費的供養、護理服務，但是目前公辦養老院床位有限，出現了要排隊100年的現象。［6］鼓勵民間資本、國外機構興辦養老機構，是實現養老服務可及性的重要途徑。均等化意味著，性別、年齡、種族、戶籍、居住地、收入水平、身體條件都不影響養老服務的可及性和質量。

（五）評估標準化

養老服務要有行業基礎規范（比如無障礙指引、服務語言乃至基于老年營養、心理、民族文化的服務規范等）、設施標準、內容標準、人員資格標準、技能標準、管理標準、用品標準等。而評估除了對照檢查這些標準外，還要注重老年人的滿意度評價。

（六）考核長效化

對養老服務建設的考核，不僅是養老服務機構，還要考核政府規劃、用地管理、設施利用、社區管理、稅費政策等，而且要注重養老服務的長期發展，因為老齡化是一個持續性的問題，養老服務理念也需要較長時期的培養。

三、發展養老服務體系的指導思想

（一）統籌性與針對性兼顧

養老服務是在養老保障的系統里面來考慮的，當前還面臨人口老齡化、家庭空巢化的巨大壓力。發展養老服務體系要在基于傳統文化的養老保障及醫療保障制度、人口老齡化和家庭空巢化的現實、服務行業及老年用品市場發展的框架下進行統籌，具體服務設施、組織、人員、項目等還要有針對性。失能失智老人、優撫家庭老人、失獨老人、空巢獨居老人、特困老人、高齡老人、有專門文化的少數民族等，要有針對性設計。

（二）戶籍人口與常住人口兼顧

目前公辦養老機構一般規定只為本地戶籍老人提供養老服務。隨著人口流動、戶籍改革，以往的“本地戶籍老人”應按“本地常住老人”規劃，社區服務體系則要考慮為區內所有老人提供養老服務。

（三）生存型與發展型兼顧

生活質量和水平不高的養老屬于生存型養老，目前一般養老機構提供的養老服務即為滿足基本生存和最低生活需要，少數高端養老機構提供更高水平的養老服務。提升服務水平和質量，相應提高老人生活質量，應確立發展型養老的理念。臨終關懷也是發展型養老服務中的一個環節，對少數民族的喪葬習俗，要有專門考慮。

（四）公辦與民辦兼顧

目前公辦養老機構與民辦養老機構對比明顯，價格、位置及相應配套資源方面的差異也導致了入住率的差異。按政府部門的規劃，公辦養老機構承擔“三無”、五保以及低收入的高齡、獨居、失能老年人的養護、康復、托管任務，同時通過土地供應、資金補助、稅費減免等方面的優惠政策和民辦公助、公建民營和購買服務等方式的扶持，一些地區如江蘇、浙江、福建、廣東、海南等地，民辦養老服務設施的數量已接近或超過公辦養老服務設施數量。［7］但是，一些地方在規劃、水電費、配套資源等方面未能落實，一些民辦養老機構運行困難。提升公辦養老機構的服務質量，同時真正落實對民辦養老機構的扶持，才能有效整合社會資源。

（五）供給與需求兼顧

雖早已意識到養老服務的巨大需求，但當前供求矛盾仍十分突出。這里的供求矛盾有數量上的矛盾（養老設施少），也有結構上的矛盾（公辦養老機構供不應求而民辦養老機構空置率高，空間布局考慮交通、醫療配套條件等因素不夠等）。這是發展養老服務體系要盡快解決的問題。

（六）服務與管理兼顧

養老服務體系的發展，首要的當然是重視服務。而提升服務質量，則需要加強管理。尤其是服務人員操作技能、流程設計、關鍵技術、社工服務等方面，要有標準化、科學化、人性化的管理。

1.國內增加值系數效應。日本國內各產業增加值系數效應對增加值出口的影響較大，特別是在金融危機之前的兩個階段，該影響因素發揮了非常顯著的積極效應，導致兩階段增加值出口的平均增長率為19.54%；在2008年金融危機爆發之后，由于日本經濟受到危機的影響，導致企業產量減少、利潤下降、失業率上升，進而造成主要行業的增加值率下降，其影響程度達到8.31%。

四、將養老服務體系融入基本公共服務體系

養老服務涉及規劃、用地、水電氣基礎設施、交通、醫療、信息化、吸納就業等諸多方面，所以將其融入基本公共服務體系進行綜合考慮，有利于養老資源的配置，也更有效率。

（一）終身教育體系

在現代社會，信息、新技術的更替極快。終身教育、終身學習已成為國家規定的任務。［8］除了老年大學以外，終身教育體系要包括適合老人的學習內容和方式。老人與家人通過電子產品、視頻系統建立聯系是一種便捷的方式，而電子產品或有關軟件、系統對老人而言也是需要學習的。養老服務設施應改善學習條件，搭建或銜接學習平臺（包括遠程教育體系）。

（二）民俗文化體系

在民俗文化的代際傳承中，要充分發揮老人的作用。音樂、語言、歷史等方面有的是口口相傳，面向老人搜集整理相關資料是一項重要的工作。養老服務應注意老人的飲食、喪葬、宗教文化等方面的習俗。為了提升服務質量，影視文學、音樂等方面也要適當考慮民族特點。

（三）就業服務體系

（四）社會保障體系

社會保障包括社會保險、社會救助、社會福利等。養老金、醫保、救助（包括最低生活保障）的支付管理要考慮老人的便利性，有關資訊的發布也要考慮老人的獲取條件。

（五）醫療護理體系

醫療護理是影響老人生活質量甚至生存的重要方面。社區衛生機構建設、遠程醫療、老人活動場所的技術應用（比如呼救系統、跌倒感應、位置通知、爬樓輪椅）應充分落實。居家養老、社區養老、機構養老與適當的醫療資源和護理安排在空間布局上要有雙向考慮。

（六）物聯網體系

物聯網是在互聯網基礎上的延伸和擴展，除了工業領域，它在服務業也有廣闊的應用前景。讓老人利用物聯網技術享受公共服務體系，是實現基本公共服務均等化的一個途徑。在養老服務體系里面應用物聯網技術改進家居（除了提升適老性和安全性，尤其是針對空巢老人的問題）、健康、物流（比如飲食安全跟蹤等）管理，可以顯著提升服務水平。

［1］全國老齡工作委員會辦公室.中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告［R］.2006-2-23.

［2］中國國務院新聞辦公室.《中國老齡事業的發展》白皮書［M］.2006-12-12.

［3］星光計劃現狀調查134億投入3萬老年之家成爛尾［N］.北京商報，2014-12-26.

［4］中國超三成養老機構虧損養老機構平均空置率達48%［EB/OL］.news.xinhuanet.com/politics/2015-07/19/ c_128035084.htm.

［5］國務院辦公廳關于印發社會養老服務體系建設規劃（2011—2015年）的通知，國辦發〔2011〕60號.

［6］北京公辦養老院入住排隊需等100年［N］.北京青年報，2013-10-13.

［7］民政部部長：大力支持公辦養老機構鼓勵民辦［J］.瞭望東方周刊，2012-11-26.

［8］《教育法》第十一條，《中國教育改革和發展綱要》，《面向21世紀教育振興行動計劃》也有提及。

（責任編輯焦德武）

C913.7

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1001-862X（2015）05-0127-004

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教育部重點研究基地重大項目“社會保險與商業保險互補機制創新研究”（10JJD630009）；2015年武漢大學自主科研項目“智慧養老服務體系研究”

向運華（1972—），湖北宜昌人，武漢大學政治與公共管理學院教授，博士生導師，教育部人文社會科學重點研究基地——武漢大學社會保障研究中心研究員，主要研究方向：社會保障政策。