我國困境兒童托底性保障制度的建構

李 瑩 韓克慶

（中國人民大學勞動人事學院，北京 100872）

改革開放以來，我國的兒童保護體系和制度建設面臨新的問題，對計劃經濟體制下形成的兒童權益保護和福利體系帶來嚴重挑戰。近年來發生的典型案例有河南蘭考袁厲害收養兒童失火致死事件、貴州畢節五名流浪兒童悶死垃圾箱事件、南京兩名女童餓死事件等等。孤兒、流浪兒童等困境兒童的保護問題進入公共視野并引發熱議。2013年年末，“困境兒童”第一次出現在中央決議中，健全困境兒童分類保障制度寫入《中國共產黨十八屆三中全會全面深化改革決定》。［1］2015年的政府工作報告也明確提出，要建立未成年人社會保護制度。［2］在這一背景下，困境兒童保護制度構建的進程與未來發展值得我們深入討論。

一、困境兒童保護：當前的制度安排

困境兒童有廣義與狹義之分。2013年以前，我國政府對于困境兒童并無專門定義，因各種原因生活處于困境的兒童均可被納入其中，體現為一種較為廣義和松散的困境兒童界定。2013年，《民政部關于開展適度普惠型兒童福利制度建設試點工作的通知》將兒童群體分為孤兒、困境兒童、困境家庭兒童、普通兒童四個層次。困境兒童包括殘疾兒童、重病兒童和流浪兒童；困境家庭兒童包括父母重度殘疾或重病的兒童、父母長期服刑在押或強制戒毒的兒童、父母一方死亡另一方因其他情況無法履行撫養義務和監護職責的兒童、貧困家庭的兒童4類。這一困境兒童界定范圍相對較小，其目的在于將孤兒、殘疾兒童、重病兒童、流浪兒童、父母監護缺失兒童等區別于普通兒童的特殊困難兒童進行分類分層，方便特殊困難兒童保護體系的逐步構建與細化。

我國歷史上，孤兒被視為兒童中最可憐和需要幫助的，已有一系列支持政策。近年的政府工作重點進一步擴展為為困境兒童保障托底。［3］托底性保障成為我國困境兒童保護的基本定位與近期目標。下文以此類兒童為例，考察我國已經出臺的政策與制度安排。

（一）孤兒與棄嬰

國家民政部官方網站2013年發布的信息顯示，我國現有失去父母、查找不到生父母的未滿18 周歲的未成年人（即“孤兒”）61.5 萬名。［4］其中，經濟欠發達地區孤兒比例高于其他地區，農村戶口的孤兒占到總數的86.3%，城市戶口的占13.7%。［5］

對于沒有親戚撫養或無法找到監護人的孤兒與棄嬰，政府提供多種替代性養護服務，并建立了相應制度安排。其中，民政系統的兒童福利機構是孤兒替代性養護服務提供的重要主體，形式上來看包括機構內養育與家庭寄養兩種。

機構養育方面，機構數量與服務質量均得到重視。2006年以來，民政部啟動了“兒童福利機構建設藍天計劃”（簡稱 “藍天計劃”），2007年納入國家“十一五”規劃，與國家發展改革委員會共同制定了《兒童福利機構建設“十一五”規劃》及指導意見，資助地級以上大中城市新建、改建和擴建兒童福利機構。此外，由于孤兒多為殘疾兒童，重大醫療與康復需求突出。民政部于2004年5月開始啟動“明天計劃”，為生活在社會福利機構中的殘疾孤兒提供醫療救助。［6］2007年，“明天計劃”轉入長效機制，堅持“應治盡治”的原則，形成了以手術矯治、腦癱康復、遠程會診、大病救治為核心內容的綜合性的醫療救助體系。

20世紀90年代，一些規模較大的兒童福利院相繼開展了家庭寄養，以緩解孤殘兒童院舍照料的壓力。［7］家庭寄養是指將兒童福利機構中的孤殘兒童交由合適的家庭撫養，而兒童的監護權通常不予變更。發展家庭寄養的理念在于，減少機構集中養護的弊端，使孤兒的成長環境盡量向正常兒童靠近，促進其心理、生理的健康發展。《家庭寄養管理暫行辦法》（2003）明確提出了家庭寄養工作的目標，規定家庭寄養工作的管理、服務、標準及規范，以及民政部門在家庭寄養工作中的責任等。相比孤兒的機構養育，家庭寄養的實踐和制度建設起步均較晚，有待進一步探索。據可得數據，目前民政系統兒童收養機構中，家庭寄養兒童相比在院少年兒童的比例維持在3∶7 左右。［8］

除了民政系統提供的替代性養護服務，家庭收養或稱家庭領養也是孤兒養育的重要形式，意在為兒童提供一種長期的、盡可能穩定的、類似血緣家庭的養護方法。我國于1991年12月29日頒布了 《中華人民共和國收養法》。1998年修改、1999年4月1日起實施的《收養法》適當放寬了收養條件和進一步完善了收養程序。為了促進家庭收養殘疾兒童，我國對于收養殘疾兒童的條件給予特別優惠，并于1999年頒布《中國公民收養子女登記辦法》予以具體指導。2012年發布《民政部關于開展收養評估試點工作的通知》，探索建立并完善收養評估制度。此外，針對民間長期存在的公民私自收養行為，民政部先后頒布《關于解決國內公民私自收養子女有關問題的通知》（2008）、《關于主動加強對個人和民辦機構收留孤兒管理的通知》（2013）等，對收養行為進一步規范。1992年實施《收養法》后，為了最大程度地妥善安置孤兒、促進家庭收養，減輕社會福利機構的壓力，我國開始開展孤兒涉外收養工作，先后出臺《外國人在中華人民共和國收養子女的實施辦法》（1999）、《民政部關于進一步加強涉外送養工作的通知》（2000）、《民政部關于社會福利機構涉外送養工作的若干規定》（2003），對我國孤兒與棄嬰的涉外收養予以規范。

總體來看，當前我國兒童機構養護接受能力不足，家庭寄養缺少激勵和監督。我國孤兒安置的主要渠道仍是由親屬或其他監護人撫養的社會散居形式。不過，長期以來，我國政府僅對兒童福利機構的孤殘兒童提供財政支持，廣大社會散居孤兒的權益受到忽視。這一問題于2009年得到扭轉。2009年《關于制定社會散居孤兒最低養育標準的通知》出臺，表明國家責任從主要為無人撫養的孤兒或棄嬰提供各種替代性養護服務，發展到為廣大社會散居孤兒提供生活補貼。2010年11月16日國務院辦公廳進一步發布《國務院辦公廳關于加強孤兒保障工作的意見》，根據這一文件，基本生活保障主要通過制定孤兒最低養育標準、將孤兒納入城鄉居民醫療保險與醫療救助、提供教育補助與生活補貼、為成年孤兒提供培訓與職業介紹補貼，以及城市農村的住房保障計劃予以保障。2013年，民政部會同國家發展和改革委員會等七部門聯合發布《關于進一步做好棄嬰相關工作的通知》，對兒童福利機構接收棄嬰、民辦機構和個人收留棄嬰等問題作出規定，保障棄嬰的基本人身安全和合法權益。這一系列文件表明，我國對孤兒與棄嬰的養護服務與支持進入全面改善階段。

（二）流浪兒童

流浪兒童是20世紀90年代以來逐漸凸顯的城市社會問題。目前流浪兒童的數量缺乏統一數據。大部分研究發現，流浪兒童中，男性比女性多，來自農村的比來自城鎮的多；絕大多數為初中以下教育水平，年齡大多在8—15歲；家庭經濟狀況一般或較差，監護人文化水平普遍偏低。流出地主要為四川、河南等人口大省和貴州、新疆等中西部省份。［9］

流浪兒童主要生活在城市商貿和交通中心區、城鄉結合地區以及公共娛樂場所等，靠乞討、撿垃圾、撿食剩飯菜、出賣廉價勞動力甚至小偷小摸等手段謀生。他們生存環境的衛生條件差，人身安全受到諸多威脅，通常對生活態度消極負面。［10］流浪兒童的基本需要是衣食住和最基本的醫療服務和安全保障。［11］除了物質需求，有研究者指出，流浪兒童亦希望得到尊重、獲得自由。［12］

很長時間以來，我國對于流浪兒童救助的規定散見于其他婦女兒童的保護文件中，比如1991年《中華人民共和國未成年人保護法》、1992年國務院頒布的《九十年代中國兒童發展規劃綱要》。1995年專門針對流動人口的政策文件《中央社會治安綜合治理委員會關于加強流動人口管理工作的意見》明確提出，設立流浪兒童保護教育中心。2003年《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》頒布實施后，全國很多城市開始建立流浪兒童救助保護中心。

之后，民政部聯合其他部門于2006年印發《關于加強流浪未成年人工作的意見》，對流浪未成年人的預防、救助、管理、教育、保護提出綜合意見，規定在對流浪未成年人進行救助與保護方面，民政部門負有主要責任。2006年民政部印發的《流浪未成年人救助保護機構基本規范》，為我國公辦流浪兒童救助保護機構的工作提供了細則化的規定，形成了以政府主導為主、在公立救助機構內完成的救助保護，是一種應急性、以臨時救助為核心的集體養護模式。

近年來，我國針對流浪兒童的救助政策再次出現實質轉變，開始關注流浪兒童的安置渠道與長效解決機制。標志性或相關重要舉措包括如下政策：2009年，民政部、公安部、財政部、住房和城鄉建設部、衛生部五部門聯合下發《關于進一步加強城市街頭流浪乞討人員救助管理和流浪未成年人解救保護工作的通知》，針對利用未成年人流浪乞討和組織未成年人違法犯罪，展開街頭管理和打擊解救工作。特別需要指出的是，該文件在為流浪未成年人提供臨時救助的基礎上，轉向新的長效救助模式的探索，主要是鼓勵探索社會代養、家庭寄養等社會安置模式。

2011年，流浪兒童問題獲得更多政府關注與推動。2011年8月，國務院辦公廳發布了《關于加強和改進流浪未成年人救助保護工作的意見》，要求確保流浪未成年人得到及時救助保護、教育矯治、回歸家庭和妥善安置，最大限度減少未成年人流浪現象，杜絕脅迫、誘騙、利用未成年人乞討等違法犯罪行為。

根據國務院的要求，2011年12月，民政部等八部門發布《關于在全國開展“接送流浪孩子回家”專項行動的通知》。該通知要求在全國聯合開展以“保護兒童，告別流浪”為主題的“接送流浪孩子回家”專項行動，以最大限度減少未成年人流浪現象。相對于以往的“嚴打”、“打拐”，“接送流浪孩子回家”專項行動被視為保護“兒童人權”從法律文本邁向人權實踐的重要步驟。［13］

2012年我國流浪兒童救助政策再次出現重要飛躍。相比以往單純強調流浪兒童的臨時救助與護送回鄉，開始注意到流浪兒童回家后再次出走、流浪的原因，并采取制度措施予以解決，標志性事件是民政部發布 《民政部關于印發〈流浪未成年人需求和家庭監護情況評估規范〉的通知》。家庭監護評估是指對法定監護人履行義務情況及實際監護能力進行全面了解的過程。評估規范的印發執行，將推動各地民政部門和救助保護機構樹立“未成年人權益保護優先”的工作理念，注重從家庭源頭解決問題，提高流浪未成年人救助保護和教育矯治成效。［14］

2013年民政部再次聯合其他部門發布《關于在全國開展 “流浪孩子回校園”專項行動的通知》，在基本生活保障之外，開始關注流浪兒童的教育問題。根據該專項行動的部署，民政部門對流浪未成年人逐一進行個人需求和家庭監護情況評估，提出義務教育或替代教育等建議，幫助適齡適學流浪未成年人在戶籍地或就近返校復學，有效預防和減少困境兒童外出流浪乞討和重復流浪現象。

上述一系列政策法規的出臺及實施，為我國開展中國特色的社會救助與流浪兒童社會保護的工作方式提供了堅實的基礎。總的來看，2006年之前，我國對流浪兒童的救助主要體現在通過建設流浪兒童救助保護中心給予臨時救助；2006年之后，制度建設開始從向流浪兒童單純地提供臨時性救助，轉向探索各種長期安置渠道，比如社會代養和家庭寄養，從單純強調流浪兒童回歸家庭轉向注意到家庭自身的問題和強調家庭監護評估以及打擊各種誘騙脅迫利用兒童的犯罪行為，從關注事后解決問題轉向源頭預防和治理。這些轉變都表明我國的流浪兒童救助的理念及制度體系在不斷完善。

（三）殘疾兒童

為了保障殘疾兒童權益，國家在生活保障、殘疾康復、特殊教育等方面開展制度建設。生活保障方面，以往我國殘疾兒童的基本生活保障主要依托城市與農村的最低生活保障或農村 “五保”制度，并無專門針對貧困殘疾兒童的救助措施。近年來，國家開始嘗試探索殘疾津貼制度，包括生活津貼、護理津貼等。《中國殘疾人事業“十二五”發展綱要》明確提出，“有條件的地方探索建立貧困殘疾人生活補助和重度殘疾人護理補貼制度。”這一制度的建立有助于保障貧困殘疾人包括殘疾兒童的基本生活和護理需求。但總體來看，國家對于殘疾津貼制度構建并無強制要求，多依托地方財力與意愿，殘疾津貼制度的覆蓋范圍和水平有限，且并無專門針對殘疾兒童的津貼制度。

殘疾康復方面，我國多項法律法規涉及或包含殘疾人康復內容，比如《殘疾人保障法》（2008年修訂）、《關于加快推進殘疾人社會保障體系和服務體系建設指導意見的通知》（國辦發［2010］19號）等。此外，專門的康復法規也不斷出臺。2002年衛生部、民政部等五部門和中國殘聯專門出臺《關于進一步加強殘疾人康復工作意見的通知》（國辦發［2002］41 號）。“十五”以來，每個五年計劃期間，中國殘聯等部門均專門制定不同類型殘疾人士的康復配套實施方案，對不同殘疾類型殘疾人包括兒童康復工作提出工作目標與發展路徑。［15］

具體到殘疾兒童康復，我國已實施了一系列大規模的項目和工程，包括為低視力患者配用助聽器、聾兒聽力語言康復訓練、智力殘疾兒童康復訓練及對殘疾兒童家長的培訓等。［16］針對貧困殘疾兒童，2009年中國殘聯聯合財政部共同下發《關于印發貧困殘疾兒童搶救性康復項目實施方案及配套實施辦法的通知》，于2009年至2011年安排專項補助資金，支持各地實施《貧困殘疾兒童搶救性康復項目》。2011年至2015年，中央財政繼續安排專項補助資金，支持各地實施“殘疾兒童康復救助項目”。為保證該項目順利實施，中殘聯制定《殘疾兒童康復救助“七彩夢行動計劃”實施方案》（殘聯廳發〔2011〕25 號），繼續對城鄉有康復需求的貧困殘疾兒童，尤其是其中城鄉低保家庭的貧困殘疾兒童予以資助。此外，2010年，衛生部、人力資源和社會保障部、民政部、財政部、中國殘聯等部門共同下發了《關于將部分醫療康復項目納入基本醫療保障范圍的通知》，將運動療法、偏癱肢體綜合訓練、腦癱肢體綜合訓練、截癱肢體綜合訓練、作業療法、認知知覺功能障礙訓練、言語訓練、吞咽功能障礙訓練、日常生活能力評定等9項醫療康復項目納入城鄉基本醫療保障范圍。這也為貧困患兒獲得康復服務提供了一定制度保障。2013年，殘疾兒童預防與早期康復得到更多重視。中國殘聯、衛生部共同制定《0—6歲兒童殘疾篩查工作規范》，探索建立早預防、早篩查、早轉介、早治療、早康復的工作機制。此外，關于殘疾人康復的綜合性法規也取得重大進展。2015年《殘疾預防和殘疾人康復條例》草案公開征求意見。［17］

殘疾兒童特殊教育方面，改革開放以來，通過 《中華人民共和國殘疾人保障法》、《未成年人保護法》、《教育法》、《殘疾人教育條例》等法律法規明確中央及地方政府、教育部門的權利及責任，并針對殘疾兒童的相關權益作出規定。［18］各項專門法規與細則也不斷出臺，比如國家教委《關于開展殘疾兒童少年隨班就讀工作的試行辦法》（1994年7月21日）、教育部等部委《關于加強特殊教育教師隊伍建設的意見》（2012年9月20日）等。教育部、發展改革委、民政部等6部門和中國殘聯先后于2009年和2014年頒布《關于進一步加快特殊教育事業發展的意見》、《特殊教育提升計劃（2014—2016年）》，對殘疾人義務教育、非義務教育階段的教育等作出全面規劃。［19］此外，2010年以來，考慮到殘疾人保障與教育理念的變化以及現實殘疾人教育中存在的問題，教育部開始著手進行《殘疾人教育條例》的修訂工作，并提交國務院法制辦公開征求意見。［20］

隨著特殊教育制度的不斷發展，我國已初步形成中國特有的教育體系，對于殘疾兒童的教育安置主要包括三種方式，一是隔離式的特殊教育學校（包括盲、聾、弱智學校），二是半隔離式的附設在普通學校的特殊兒童班（以智力、聽力殘疾兒童居多）；三是融合式的隨班就讀（普通班級）。但是，殘疾兒童入學率尚需提高。根據全國第二次殘疾人抽樣調查資料，有學者測算出我國學齡殘疾兒童（6—14歲兒童）在校接受義務教育比例為62.06%，其中聽力殘疾兒童接受教育比例最高為80.87%，多重殘疾兒童接受教育比例最低，僅為 39.82%。［21］

總體來看，我國殘疾兒童的專門生活保障制度尚待突破，制度建設較為薄弱。殘疾人的康復事業正在從以各種康復工程和項目推動為特征的發展模式，轉向以更加規范細致的法規體系為基礎的發展模式。這將促進康復事業包括殘疾兒童康復事業長效機制的發展和形成。殘疾兒童的基本義務教育需求尚未得到較好滿足，非義務教育尤其是學前教育因之前長期被忽視，也有待進一步發展。在殘疾兒童生活救助、康復以及特殊教育方面，對于其中貧困且殘疾程度較重的困難兒童，尤其需更加完善的托底性制度安排。

二、我國困境兒童托底性保障制度的發展

（一）基本制度框架：將托底性保障嵌置于普遍兒童福利架構中

根據兒童保護和兒童福利的國際經驗，結合我國困境兒童保護制度的發展狀況，應當盡快明確困境兒童保護和托底性保障的制度設計理念，構建起有效的困境兒童保護制度。

國際經驗表明，理想的兒童保護工作不應在兒童問題出現后被動應對，而應針對各種可能導致兒童遺棄、虐待的家庭問題，進行及早干預，也即在構建困境兒童保護制度同時，不斷完善普遍兒童福利。目前英美各國均對廣泛兒童福利路徑予以關注。據估計，大部分兒童在成年前的某一個或幾個時點，均需要必要的服務，保障獲得基本的健康和發展。［22］未來的挑戰在于，除了針對最弱勢兒童的服務，如何確保所有有需要的兒童均獲得相關服務。比如，在“每一個孩子都重要”的理念下，英國兒童政策關注每個兒童的福利，包括一般兒童以及特殊需求兒童。英國政府強調兒童保護不能與一般兒童生活改善政策分開，針對特殊需要兒童的服務以及針對每個兒童的普惠服務均應得到重視，需在兒童普惠服務的框架中討論特殊風險兒童的保護。［23］

據此，我們認為，應當構建以“機構養護+家庭養護+流浪兒童救助+殘疾兒童福利”為主體的托底性保障制度，輔以“兒童保護”為更廣泛的兒童權益保障的制度體系。

（二）責任主體：加強政府責任，同時發動民間資源

國際經驗表明，政府在兒童福利尤其是困境兒童保護方面應承擔主要財政責任。比如英國兒童福利的大部分經費由政府承擔，政府不但向民間組織、兒童福利服務機構提供經費，而且向家庭提供津貼。以英格蘭地區為例，根據各地數據匯總，在2010—2011財政年度，英格蘭各地兒童與青少年服務（包括兒童照護、安全服務、家庭支持服務、社工介入服務、青少年服務、司法服務等）總支出達92.6億英鎊，其中來自地方政府與公立部門的為67.7億，政府支出占總支出的73.1%。［24］再如，美國兒童保護工作的資金來源主要有三部分：第一部分是聯邦政府依據立法每年根據預算進行撥款，用于專項保護性工作，是美國兒童保護工作的主要資金來源；第二部分是地方財政配套資金，各州依據立法從州財政中劃撥資金或通過其他渠道籌集資金；第三部分是個人、機構、社會捐助。［25］以華盛頓州為例，2011 財政年度，華盛頓州兒童保護預算的45%來自于聯邦，55%來自于州政府與其他渠道。［26］

在加強政府財政責任的同時，政府對于困境兒童保護政策的執行能力也需要加強。困境兒童保護往往涉及多個部門。如何協調整合多部門的責權分配，同時保證有需要的兒童獲得適切服務，需要政府部門加強行政能力。根據國外經驗，設立專門兒童保護部門、指定專門兒童保護官員、推動部門間的信息分享、加強保護結果的問責等措施，在協調整合多部門力量、有效提升兒童保護政策的實施效果方面具有促進作用。比如，英國2004年出臺兒童行動方案，要求在英格蘭地區成立兒童專員（Children’s Commissioner），要求地方官員促進機構間的合作，建立地方兒童保護董事會（Local Safeguarding Children Boards），推動兒童工作在部門間的協調與有效執行。［27］針對有特殊需要或面臨特定風險的兒童，促進服務整合的具體措施包括：首先，改善相關機構間的信息分享，保證所有地方機構擁有本地區有需要兒童的名單、他們已經獲得的服務，以及服務提供方具體的負責人為誰。此外，要求地方指定專門部門和人員負責收集和在相關機構間的信息分享，比如兒童特殊教育需求、青少年違規犯罪、健康以及社會服務。引入專家負責制，任何一個需要得到兩個及以上服務機構幫助與服務的青少年，需要指定一位專家，在該兒童的需求滿足方面發揮引導作用，保證其獲得所需的任何服務。此外，在學校、兒童照護機構等普惠性質的兒童服務機構，建立多專業的兒童專家服務團隊，提供現場服務，及時解決兒童的特殊需求與問題。［28］再比如，美國兒童保護服務的五項基本原則之一即為：兒童保護系統必須關注服務結果，提高服務的問責性。［29］這一原則亦有助于推動政策執行者的行政能力改善。

借鑒發達國家經驗，在兒童保護服務的具體提供方面，應充分利用民間組織完成困境兒童保護與服務的遞送工作，而非由政府大包大攬。建立政府主導、非政府組織廣泛參與的困境兒童保護體制正在成為普遍共識。［30］在這方面，美國的兒童保護體系可為我們提供一定參考。美國兒童保護工作組織自上而下包括聯邦、州、縣、市的相關機構，以及非營利、公立、私營的社會服務機構。第一層：聯邦政府在兒童保護中的主要職責是制定規劃和方案，監督、評估各州執行情況，提供資源；第二層：州一級兒童保護部門工作范圍包括監管聯邦兒童保護項目的實施和執行，制定本州的兒童保護政策和服務計劃，籌措資金，幫助縣市以及公私地方機構執行保護項目；第三層：縣級兒童保護機構負責兒童保護的具體事務，開展聯邦和州的兒童保護項目；第四層：公立或非營利的各種兒童服務中心。［31］

三、我國困境兒童托底性保障制度發展的政策建議

（一）孤兒與棄嬰養護制度

推動兒童收養與寄養工作，同時擴大機構養護能力。根據國際經驗與理念，為孤兒提供家庭永久安置為最佳安排，家庭寄養次之，機構養護為最后選擇。比如，美國兒童保護的目標之一即為永久安置，因此家庭收養而非寄養被放在重要位置。1980年《收養資助和兒童福利法》提出，確保被寄養孩子享受到穩定的家庭環境，防止被反復轉移，鼓勵采取收養方式為兒童提供永久安置。1997年頒布《收養和安全家庭法案》，進一步提供收養的激勵機制，促進長久安置而非寄養。［32］針對我國家庭收養現狀，我們提出幾點政策建議。

完善家庭收養的服務供給結構。我國的家庭收養方式是在計劃經濟向市場經濟轉軌背景下形成的政府主導型家庭收養方式。目前的家庭收養方式在非政府組織相對缺位的情況下，政府既承擔了政策制定者的角色，又承擔了服務提供者的角色，此外，還承擔了制度運行監督者的角色。政府在家庭收養中的多重職能、多重角色，既影響了家庭收養的制度運行效率，又影響了家庭收養的服務質量。政府應重視非政府組織在家庭收養工作中的積極作用，出臺相關政策，鼓勵非政府組織和收養家庭投入到兒童救助工作之中，努力引導民間力量參與家庭收養服務供給。

提高家庭收養服務的專業化程度。目前，我國家庭收養的專業化程度低，既缺乏專業人員的有效指導，也缺乏國家質量標準和有效監管措施。因此，培養具有專業家庭收養服務知識的社會工作者，并通過政策鼓勵，引導、支持專業工作人員參與家庭收養服務是完善我國家庭收養方式的重要舉措。此外，在健全培訓體系、加快專業工作人員培養的同時，還應重視加強收養家庭的服務質量標準化建設，提高收養家庭的兒童照料水平，從而保證收養家庭在為孤殘兒童提供較高水平的日常照料的基礎上，滿足兒童生理、心理和情感等多方面的需求。

明確政府責任邊界。若要保證家庭收養的運作形成一個完整且高效的系統，首先要明確系統內各主體共同的目標，其次理順各主體的權利和義務，最后形成各主體良好合作的有效機制。多方合作型家庭收養方式的目的，應為保護孤殘兒童的利益、維護孤殘兒童的權利、為孤殘兒童的健康成長創造有利環境。政府在孤殘兒童家庭收養工作中，應將責任集中于政策制定、管理監督等方面，而家庭收養服務的提供則可以委托非政府組織進行，從而充分調動社會資源，建立家庭收養的社會支持網絡。

在兒童機構養護方面，針對當前養護機構接收能力嚴重不足的問題，首先，國家應加大兒童福利機構的基本設施建設和財政投入。其次，機構養護的創新發展應得到鼓勵。以棄嬰島為例，棄嬰島不僅體現了對生命的尊重，而且延伸了兒童收養的制度觸角，成為新時期兒童福利制度的創新舉措。再次，應不斷提升養護人員素質和服務質量。目前，兒童福利機構普遍存在缺少專業護理人員、專業社會工作人員進入不足等問題。我們認為，要發揮機構養護的基礎作用，應當健全兒童福利機構的人員配備和專業素質，不斷提升機構養護的服務質量，使困境兒童在兒童福利機構滿足基本生活需求和情感需求。

（二）流浪兒童救助制度

在流浪兒童救助方面，主要涉及政府部門在社會治理中發揮什么樣的功能，及其與社區、社會組織和家庭的關系構建與責任認定。為此，我們提出以下幾點政策建議。［33］

明確政府公安部門的治安責任。目前的城市流浪兒童“魚龍混雜”，既有個體性乞討，又有組織性乞討；既有自愿性乞討，又有強制性乞討；既有目的性乞討，又有手段性乞討；既有合法性乞討，又有非法性乞討。針對流浪兒童的治理，應當有明確的法律界限，禁止非法乞討，打擊以“流浪乞討”為名的有組織違法犯罪活動。履行此部分國家職能的政府部門應當是公安部門。

明確政府民政部門的救助責任。對于流浪兒童，政府應在保證其人身自由和自愿選擇的基礎上，依照《社會救助暫行辦法》的規定，為其提供短期住所庇護和食物供給等救助服務。同時，推進城市流浪乞討救助和其他救助制度的配套銜接，根據流浪兒童的個體情況進行救助分流，比如進行醫療救治、分類辦理機構養育和家庭寄養收養服務等。

拓展社會組織和社區志愿服務的參與空間。發達國家和地區的經驗顯示，政府以購買服務等方式，通過社會組織和志愿者的有效參與，將城市流浪兒童救助服務觸角延伸至城市社區，是解決問題的有效手段。特別是對于社區內流浪兒童的心理輔導和街頭救助庇護，不僅可以減少未成年人的流浪乞討行為，更可以減少青少年違法犯罪活動。

（三）殘疾兒童福利制度

殘疾兒童福利的發展，應重點解決殘疾兒童的教育問題，特別是優先發展特殊教育福利。具體來講，我們提出以下幾點政策建議。

明確教育理念。發展殘疾兒童教育，追求的是社會平等的價值。對兒童的保護政策而言，必須堅持社會平等的價值目標。對兒童發展來說，平等意味著起點的平等、機會的平等。因此，對于殘疾兒童，起點的平等意味著能夠通過特殊教育為他們創造出平等的生活機會，使每個殘疾人有同樣的機會與其他人競爭。

激勵家長、學校、社會共同參與。事實上，家長是孩子的第一任教師，他們和殘疾兒童的聯系也最為密切。另外，社會工作專業隊伍和志愿者的支持也是不容忽視的。他們是新興的社會力量，不僅能對殘疾兒童的教育等事務給予幫助，而且還可以對殘疾人家庭和殘疾兒童進行心理輔導服務。

培養和激勵特殊教師。我國現有的特教師資非常有限，加之特教師資的合格學歷門檻普遍偏低，且進入特教崗位后所接受的專業學習和進修相對有限，因而特教師資的專業化水平普遍較低。為了緩解這種狀況，國家有必要采取支持特殊教師培養的優惠措施。比如，就業政策上可以考慮向特殊教育專業的畢業生給予一定的傾斜，如增加編制，尤其是在普通學校中增加資源教師的編制；對于特殊教育專業的畢業生可以給與指導就業、推薦就業等。

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