私人推動下的環境法治*
——美國經驗視角下的環境行政合理性與司法審查

沈　灝（復旦大學法學院，上海200438）

私人推動下的環境法治*
——美國經驗視角下的環境行政合理性與司法審查

沈灝
（復旦大學法學院，上海200438）

在美國訴訟文化的法治背景下，私人在推動環境決策的實現過程中起著重要的作用。法院作為私人挑戰行政機關決策的平臺，在審查行政機關決策時，到底是應當采取積極司法、嚴格審查，還是尊重行政機關之決策，往往受到幕后政治背景和社會脈絡之影響。美國法院審查環保機關決策的過程彰顯了程序理性在環境決策過程中的重要性，對我國邁向環境法治具有一定的啟示。

司法審查；司法能動主義；程序理性；環境決策

一、私人推動下的美國環境法治

（一）環境管制先天的沖突性

環境議題涉及高度的科技專業性、風險不確定性和政治責任，因此，決策過程往往需要不同領域背景的專家和民眾共同參與，以平衡科技知識、政策判斷與民眾參與的不同需求。［1］環境問題涉及大量的科學技術方面的內容，立法者往往沒有相關的專業知識和技能，只能通過法律委托給相關的行政機關制定相關的行政法規和相關的行政管制標準。［2］

環境行政機關獲得國會的授權，在制定具體的管制法規和標準時會涉及各方的利益，需要權衡可能受到管制措施影響的各方的利益，尤其是在現代社會中，利益多元化，環境行政管制過程中的天然的利益沖突性更是得到彰顯。雖然受到環境行政管制措施影響的各方可以在信息充分公開的氣氛下，通過制度內的管道參加到具體的環境行政管制中，但是最終的結果經常是業者認為環境管制過于嚴苛，而環保團體認為管制標準過于寬松，因此環境行政機關很多的行政措施都會受到各方利益團體的挑戰，將其訴至法院，尋求司法審查。

（二）大量環境訴訟

美國的環境法體系是環境運動制度化的結果，私人在環境保護制度形塑的過程中起著重要的作用，民眾通過制度內的管道參與到環保相關制度的建制中。

1.以普通法為基礎的環境訴訟

早期法律人采取法律訴訟策略，通過向法院提起訴訟，經由判決在普通法各領域中找出環境價值——他們認為在既有的法律體系中已有環保之價值設定。1970年美國環境法學者薩克斯發表了《自然資源中的公共信托原則：有效的司法介入》（“The Public Trust Doctrine in Natural Resources Law：Effective Judicial Intervention”）一文，文章中薩克斯教授認為陽光、水、野生動植物等環境要素是全體公民的共有財產，公民為了管理它們的共有財產，而將其委托給政府，政府與公民從而建立起信托關系［3］。薩克斯教授這篇文章的革命性意義在于他拓展了傳統公共信托制度的適用范圍，公共信托制度保護的對象擴展到對具有公共利益的公物的保護，進而拓寬了私人參與環境訴訟的廣度和深度，以公共信托原則為法律基礎的訴訟在美國各州大量被提起。

2.NEPA訴訟

20世紀70年代是環保意識的高漲期，而美國政治人物的競爭也促進了大量的環境立法，其中最重要的法律有《國家環境保護政策法》（National Environmental Policy Act，NEPA）和《清潔空氣法》。［4］NEPA中首次規定了環境影響評價制度，要求聯邦機關在制定政策以及采取其他可能對環境產生重大影響的項目時應當制作環境影響評價報告，并提供“替代方案”（alternatives），因此政府在決策過程中需要將環境影響因素充分納入考慮。Calvert Cliffs’Coordinating Committee，Inc.v.United States Atomic Energy Commission一案中，法院認為NEPA的第102條要求行政機關必須進行詳細且公開的決策程序，并且創設了司法上可執行的義務。立法者有意從程序上賦予行政機關一定的作為義務，亦即在特定的情形下，必須準備詳盡的環境影響評價報告書。此案之后，環保團體依據NEPA對行政機關制定的行政法規提起訴訟的案件增多。在氣候變化的背景之下，美國環境司法實踐中出現大量的與氣候變化相關的NEPA訴訟，訴訟理由一般是環評過程中沒有考慮到建設項目可能排出的溫室氣體對環境的影響。

3.公民訴訟

1970年的《清潔空氣法》為“公民訴訟”條款之濫觴。公民訴訟本質上是民眾（私人）參與環境法律的執行，屬于事后性的公眾參與。引入公民訴訟有其合理性，首先，民眾直接受到污染的影響，他們比公權力機關更有能力判斷采取執行措施的成本和收益；其次，公民訴訟可能比公權力機關采取措施的成本低；第三，公民訴訟可以促使公權力機關更有力地執行環境法律。《清潔空氣法》規定了公民訴訟條款之后，陸續有至少12個與環保相關的法律中對公民訴訟作出了規定，這些法律規定都賦予民眾在兩種情況下提起公民訴訟的權利：一是對環保署署長以其不作為所提起的訴訟，環保署署長的行為僅限于非裁量權行為；二是在私主體污染源違反法定污染防治義務時對其提起的訴訟。［5］

大量的環境訴訟彰顯出私人在美國法律體制中推動法律的實現上起著重要的角色。上述案件中不乏對環境保護行政機關的行政措施提出的挑戰。但是環境保護案件常常涉及高科技，所以國會往往通過立法授權具有相關專業技能的行政機關制定具體的行政法規。在權力分立與制衡的民主國家，司法權如何審查行政機關之行為以及其對法律的適用，尤其是在法條用語模糊、不確定，或存在不確定法律概念的情形下，法院應當采取什么樣的標準來審查行政機關的行為，是本文探討的核心。

二、美國環境法治中的司法審查密度

對于民間環保意識的高漲，國會通過制定相關法律或者授權環境行政機關制定具體的行政法規作出回應。環境行政蘊含高度科技性以及先天的沖突性，以往行政機關依靠科技官僚及專家學者的行政模式（專家模式）受到質疑，民眾除了通過社會運動影響輿論和政府決策之外，亦開始通過司法訴訟不斷挑戰行政機關的作為。行政機關在環境保護領域的行政行為往往具有濃厚的科技背景，法院對環保管制機關作出的行政決策的審查密度乃重要的環境法和行政法課題。美國環保署成立之后的二三十年中，其作出的行政決定絕大多數都受到了民間公民團體或者利益集團的挑戰，而法院對環保署行政決定審查的態度也發生了變化，從起初的積極司法和嚴格審查到后來的司法抑制。研究此一動態變化的過程，可以一窺司法權和行政權之間是如何權衡和博弈的。

（一）嚴格審查原則（Hard look doctrine）

法院對行政機關的決定進行審查時，所面臨的是日趨專業和復雜的行政問題，法官往往很難僅從判例中的法律原則推論出法條中之概念，以判斷行政行為是否合理。但是起初法院對行政行為的司法審查的態度是非常積極的，他們認為權力分立的初衷之一便是法院通過司法審查來限制和制衡行政機關，法院司法審查行政機關之決策的目的就是綜合考量立法目的，確定行政機關的法定授權的范圍，并確保行政機關在此范圍內作出決策。

嚴格審查原則主要是在哥倫比亞特區上訴法院（D.C.Circuit）法官審理案件中不斷形成的。Harold Leventhal和David Bazelon這兩位哥倫比亞特區巡回法院的法官在司法實踐中所秉持的法律哲學思想影響并推動了這一原則的形成和發展。

Harold Leventhal法官強調了法院作為監督者應當對行政決策進行實質審查，他認為非技術專業背景出身的法官比技術專家更適合擔任審查行政機關決策合理性的角色，因為技術專家往往會固執于自己的見解，從而過度干預行政機關對于專業問題的判斷。而對于行政機關決定的審查，需要一種審慎自持的態度，因此，不懂專業的法官反而更適合來擔任此一監督者的角色。要扮演好監督行政機關專業性決策的角色，法院必須對技術問題進行審查，否則法院就永遠無法了解真正的問題之所在。［6］

David Bazelon法官認為應當將行政機關決策過程形式化，程序的理性是行政機關決策正當性之依據，如此方能達到行政機關合理決策之目的。Bazelon法官也認為司法審查的目的是為了保證行政機關決策之合理，但是他側重于從程序角度監督行政機關，使其審慎行使日益擴張之決策權。審查的目的是透過行政程序的審查使行政程序本身發揮控制行政機關裁量權的功能。在Bazelon法官看來，建立一個完整、公平的決策程序可以減少司法審查的頻率，在需要審查的情況下，完整的程序及記錄可以為審查提供足夠的資訊，以提高審查的質量。Bazelon法官之所以強調程序性嚴格審查，主要是由于他認為理性的程序是作出行政決策之重要因素，一方面程序理性可以保障民眾之基本權利，另一方面程序理性亦是參與民主之實現。他認為對于行政官員過度的仰賴會造成行政的專斷與獨裁，法官本身雖然并不適合于決定包含價值判斷與政策的科技議題，但法官能夠透過對于程序的監督，確保行政決策在完整、充足與理性的溝通過程之中達成。［7］

（二）有關嚴格審查的幾個重要的最高法院判例

1.Citizens to Preserve Overton Park，Inc.v.Volpe一案兼顧實體、程序之審查

在Overton Park一案中，美國最高法院在其多數派意見書中論述了司法審查之基礎，并詳細解釋了《行政程序法》第706條第2款第A項中“恣意和輕忽”之標準：為了判斷行政機關的決策是否恣意或者輕忽，法院需要考量行政機關是否是根據與決策相關的因素作出決策的，以及其決策是否存在明顯的錯誤。雖然法院對案件事實的考量是非常仔細和徹底的，但是實際上審查法院沒有權力以其自己的決定代替行政機關的決策。

雖然法院強調的審查重點是行政機關如何作出決策的這一過程，但是法院在其判決書中似乎亦暗含著對決策實體面向的審查。因此，在Overton Park一案中，法院的司法審查就包括了兩個方面：法條所賦予的實體之限制以及行政機關決策之程序，兼顧了實體審查和程序審查。

2.Vermont Yankee一案對程序性審查之限定

Vermont Yankee Nuclear Power Corp.，v.Natural Resources Defense Counsel（NRDC）［8］一案涉及對原子能委員會授予核能發電站許可證決定之異議。最高法院法官Rehnquist批判了Bazelon法官提出的所謂程序性嚴格審查，他認為這根本性地誤解了司法審查行政規定標準的本質，并指出國會所制定的《行政程序法》，已構成對于行政機關在規則制定中所應當采取的最高限度程序面向的要求（maximum procedural requirements），法院審查行政機關規則制定之程序，亦應以此為審查界限。Vermont Yankee一案否決了下級審查法院要求行政機關在規則制定過程中履行額外的程序。該案所釋放出的信息是，下級法院在從程序上對行政機關規則制定進行審查時，應當更加尊重行政機關在程序面向的選擇。［9］

3.State Farm對嚴格審查之肯定

雖然在Vermont Yankee一案中，最高法院作出了“法院應當尊重行政機關在程序面向上的選擇”的決定，但是法院并沒有放棄其對行政機關決策實體面向之審查。在Motor Vehicle Manufacturers Ass’n v.State Farm Mutual Automobile Insurance Co.一案中最高法院運用了《行政程序法》第706條第2款第A項中規定的判斷行政決策“恣意或輕忽”（Arbitrary and Capricious）之標準對行政機關的決策進行實體上的嚴格審查，法院認為該案中行政機關在政策上的決策屬于“恣意或輕忽”，在作出撤銷行政決定時并沒有提供理性的分析，因而予以撤銷。法院的以下這段論述定義了“恣意和輕忽”之標準，亦是對嚴格審查之經典論述：“恣意和輕忽之審查標準的審查范圍實際上是非常狹窄的，法院不可以其自身的觀點代替行政機關作出的決策。但是行政機關在決策的過程中必須審查相關數據，并為其決策提供合理的解釋，包括其所掌握的事實同其所作的決策之間的邏輯關系。法院在審查行政機關對其決策之解釋時，應當審查行政機關是否考量了相關的數據以及其決策是否有明顯的錯誤。”［10］

4.Chevron案中審查密度之轉變

Chevron U.S.A.，Inc.v.Natural Resources Defense Council，Inc［11］一案中司法機關對行政機關決策的審查采取了一種較為審慎自治的態度，法院更加尊重行政機關作為具有專業技能的機構所作出的決策。該案中，最高法院在審查聯邦環保署對《清潔空氣法》中的“固定排放源”（Stationary Source）這一“不確定法律概念”的作出政策面向的解釋是否合理時引起了爭議。

最高法院提出了兩步檢驗法來判斷行政機關是否合理解釋了國會的立法：第一步是審查國會是否對案件涉及的問題直接進行了闡述，如果國會的意圖已經非常明確，法院應當直接按照國會之立法意圖來解釋相關法律；如果法院認為國會對相關問題沒有論述，那么就推定國會授權于行政機關對此問題作出回應，法院的第二步是審查執行相關法律的行政機關對法條的解釋是否合理，如果是合理的，法院應當尊重行政機關所作出的解釋。

Chevron一案成為美國行政法司法審查的分水嶺［12］，隨后，司法機關對行政機關決策的審查，尤其是對行政機關在執行國會立法過程中的法條解釋的行為，司法機關采取了司法自治的態度，盡量尊重行政機關的決策意見。

在對行政機關決策的司法審查中，法院采取司法自制的態度主要是出于兩個因素的考量：首先，隨著行政權的擴充，行政機關的決策越來越多地涉及高度專業的知識，尤其是在作出充滿科學上不確定性的有關環境問題的行政決策時，行政機關會以專業的知識作出合理的決策。相比之下，法官只能根據原被告雙方提供的證據和材料作出判斷，不具備處理案件所需要的專業知識，而且法官不可能組織專家小組，向他們咨詢，可見法官在這個過程中受到種種限制；其次，從三權分立、民主制度的面向來考察，行政長官對民眾負責，而法院的法官并非由選舉產生，讓其參與到決策中有違憲法之本意。

三、美國經驗對中國環境法治之啟發

環境決策的過程是一個利益權衡的過程，在美國法治環境下，私人通過制度內的管道參與到環境決策中：一方面美國《行政程序法》規定了行政機關在決策時所需要履行的程序上的義務；另一方面，法院亦可以作為私人參與的一個平臺，挑戰行政機關的行政決策，而法院可以從程序上和實體上審查行政機關的決策。不管法院是積極司法、嚴格審查行政機關的決策，還是尊重行政機關作出的專業決策，這些都彰顯了美國法治下私人在推動法的實現中所起的作用。

對比美國環境司法和行政現狀，我國目前的環境法治中存在事前參與的缺乏，民眾事后的救濟管道亦不通暢等問題。環境司法在我國環境法治中一直處于相對薄弱的環節，近幾年我國出現了多起環境抗議活動發展成群體性抗議事件，如廈門“PX事件”（2007）、上海“磁懸浮事件”（2008）、廣東番禺“垃圾焚燒廠選址事件”（2009）、浙江“海寧事件”（2011）、大連“PX事件”（2011）、四川“什邡事件”（2012）、浙江“鎮海事件”（2012）等等。這些都屬于制度外的環境抗爭。環境法治離不開公正公開的環境司法，公眾環境權益的法律保障也離不開有效的環境司法機制。處理好環境行政與環境司法的關系，提升環境司法之制度能量，發揮法院在解決環境爭議中的裁判作用，拓展環境司法監督環境司法審查與環境司法救濟的途徑和渠道，成為社會各界的呼聲。

中國在邁向環境法治過程中，在環境司法方面不斷有新的舉措：在立法面向，通過對1989年的舊《環境保護法》進行修改，加入了公益訴訟之條款；在法院機構設置方面，除了地方成立諸多環保專門法庭，最高法院于2014年6月宣布在最高法院成立專門的環境資源審判庭。這些制度的建制為民眾參與到環境管制中提供了途徑，有利于減少將來制度外的環境抗爭。然而我國現有的這些制度均有檢討的必要，現從以下幾個方面對我國的制度提出改進之建議。

（一）在原告訴訟資格方面，我國的環境公益訴訟立法應當擴大原告的主體范圍；此外我國環境私益訴訟中對原告資格的限制也較多，如我國《民事訴訟法》要求原告是案件的直接利害關系人，而《行政訴訟法》要求原告與具體行政行為有法律上的利害關系。為使民眾在環境權益受到侵害時能夠有較為暢通的救濟之管道，應當對一般環境民事或者行政訴訟原告的起訴資格加以放寬。

（二）環境公益訴訟應當加入對行政機關行為的司法審查，包括對行政機關具體行政行為以及抽象行政行為的審查；在環境私益訴訟中，私人亦應當有權對行政機關的抽象行政行為提出司法審查。私主體的污染環境破壞生態行為固然會對環境造成影響，但是環境治理更多的是一種行政管制行為，我國嚴峻的環境形勢要求政府加強環境行政［13］，政府在環境管制中有不可推卸的責任，行政機關在相關環境議題上的決策直接影響環境的質量和民眾環境權益之保障，民眾應當有權力對行政機關的抽象行政行為提出法律上的挑戰。

（三）我國在擴大司法在環境議題上的作用的同時，亦應當注意司法的界限。在面對充滿價值妥協和專業技術背景的環境行政管制過程中，法院應當對行政機關決策的實體內容給予低密度的審查，給予行政機關決策以較高的尊重，但是對其決策程序面向則應當給予高密度的審查，確保其不違反相關法律的規定，保障民眾之利益。

經濟發展與環境保護之間存在著永恒的對立關系，使得環境問題處理涉及廣泛的利益沖突［14］，程序理性是應對環境議題和利益沖突的一個極為重要的元素。私人可以通過制度內程序參與到立法、行政的過程中，并對立法、行政提出挑戰。在法院的司法審查下，或尊重立法、行政的意見，或讓立法、行政機關重新作出相關決定，如此一個過程才能促使高質量的環境決策的生成。

［1］黃丞儀.2010行政管制與行政訴訟［M］.臺北：“中央研究院”法律學研究所專書（14），2011：326.

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［7］Matthew Warren.Active Judging：Judicial Philosophy and the Development of the Hard Look Doctrine in the D.C.Circuit［J］.Geor.L.J.，2623-2624.

［8］Vermont Yankee Nuclear Power Corp.v.Natural Resources Defense Council，435 U.S.519（1978）

［9］Robert V.Percival，Christopher H.Schroeder，Alan S. Miller，JamesP.Leape.EnvironmentalRegulation：Law，Science and Policy，Seventh Edition［M］.Aspen，2013：185.

［10］Citizens to Preserve Overton Park v.Volpe，401 U. S.416（1971）

［11］Chevron U.S.A.，Inc.v.Natural Resources Defense Council，Inc.，467 U.S.837（1984）

［12］RobertGlicksman，ChristopherH.Schroeder.，EPA and the Courts：Twenty Years of Law and Politics［J］. Law and Contemporary Problems，1991，（54）：287.

［13］周杰.論環境行政中的信賴保護原則［J］.安徽大學學報（哲學社會科學版），2009，（6）.

［14］張寶.環境侵權訴訟中受害人舉證義務研究——對《侵權責任法》第66條的解釋［J］.政治與法律，2015，（2）.

（責任編輯夢瑋）

DF468

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1001-862X（2015）05-0114-005

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美國國務院資助2014—2015年度中美富布賴特博士生聯合培養項目（留金美［2014］7012號）

沈灝（1988—），安徽天長人，復旦大學民商法博士生，美國哥倫比亞大學法學院富布賴特訪問學者，主要研究方向：環境法、美國國內氣候變化訴訟和氣候法律及政策研究。