試談地方人大常委會立法中的單項表決問題

閆鵬濤

表決制度作為人大制度的重要組成部分，其運用特別是在立法過程中的運用，可以說是人大程序民主的核心內容和重要體現。在現有制度框架內，關鍵是要為單項表決的啟動常態化創造條件，提供具體的操作細節。

習近平總書記在慶祝全國人大成立60周年大會上的講話，談到推進人民代表大會制度與時俱進，一定要在人大及其常委會自身工作制度、議事程序上下工夫。人大的組織形式及行權方式更是充分說明，完善人民代表大會制度，一定要注重完善程序制度建設，要通過程序民主推進實體民主，更好地發揮人民代表大會制度的優越性。

表決制度作為人大制度的重要組成部分，其運用特別是在立法過程中的運用，可以說是人大程序民主的核心內容和重要體現。進一步改進、完善表決制度可以說是發揮人大制度潛力、提高人大履職實效的重要途徑。本文試選擇表決制度中的單項表決問題，就其形式定義、在現有立法制度框架中的實質內涵、如何進一步完善實施細則、為單項表決的常態啟動創造條件以及在將來條件允許的情況下、對單項表決作進一步運用進行探討。

一、單項表決的形式定義和實質內涵

所謂表決，是特定團體形成多數意見的重要決策方式；對地方人大常委會立法工作而言，就是通過法規案的重要法律程序。就其形式而言，根據表決對象的不同，可以分為整體表決和部分表決，而部分表決又分為逐項表決和對有爭議條款的單項表決。所謂整體表決是指對法規草案整體表示贊成、反對或者棄權的態度，逐項表決是指對法規草案逐條、逐節、逐章進行表決，而單項表決僅對法規草案中有爭議的條款進行表決。由此可見，單項表決本質上是一種表決方式。也就是說，單項表決就其本源來講，只是一種表決形式，對表決的內容（對爭議條款的存廢進行表決，還是對條款修正案進行表決[1]，提出時間段）只能在法規案表決前提出還是可以在審議過程中提出，等并不預設前提。但在我國地方人大現有立法制度框架、特別是立法實踐中，對單項表決的運用進行了諸多設定。例如，從現有各省市有關立法規定來看[2]，單項表決只能對爭議條款的存廢進行表決，單項表決只能在法規案表決前提出。考慮到現有立法規定中有關單項表決后結果處理的缺失，實際上表決的爭議條款只能是重要而非核心條款（即該條款的廢除不涉及法規案整體的效力），這就進一步限制了單項表決的運用。諸如此類，因為規定和實際操作中種種有形無形限定，單項表決實際上成為一種運用范圍很有限的立法實踐。特定的適用條件把“單項表決”變成了一個附著特定條件的制度實體，而非一種單純的表決形式，這就是目前地方人大立法中單項表決的實際內涵。

二、單項表決的價值與功能

之所以提出健全完善單項表決制度，并非為了表決而表決，而是單項表決作為整體表決的補充，確實解決了目前整體表決下存在的一系列程序難題。

第一，實行單項表決有利于提高表決的科學性和民主性。在整體表決制度下，常委會組成人員在對存在個別爭議條款的法規案進行表決時往往左右為難，或者顧全大局放棄自己的意見投出贊成票，或者忍痛割愛投出反對票和棄權票，這兩種方式實際上都違背了組成人員的真實意思表達，進而影響到立法質量。如果實行單項表決，就能彌補這種因為制度設計造成的意思扭曲。先表決爭議條款再表決法規案整體，既保證了組成人員對個別條款和法規案整體的真實意思表達，又提高了立法效率。

第二，實行單項表決，能部分解決審議效率的問題。目前常委會審議主要是以討論、提出意見等形式開展，發表的意見能否成為正式修改意見缺少正式的確認形式，給人的感覺是各說各的，少有交鋒爭論，或者講完就完。這就影響到組成人員的審議積極性和審議效率，在這種審議基礎上進行的表決只能是一種粗線條的表決。實行單項表決，對爭議條款先行表決，本質上講也是法規案表決前“議”的一部分，是用表決的方式取代組成人員僅僅通過口頭方式進行討論和提出意見，從而將不同的意見按照少數服從多數的原則來形成決定。雖然僅僅是對個別條款的審議采取這種形式，但也足以激發組成人員在單項表決前的審議部分（不一定是同一個半天）更加真實、充分地表達自己的意見，一定程度上調動了組成人員的履職積極性，促使法規案更加合理、公正、科學。況且這種通過單項表決形成個別條款共識的做法，遠比各種委曲求全和大費心力的協調來的有效率。

當然，這種意見走到極致，就是主張對法規案進行逐項表決（實際上國外部分國家議會和世界組織均實行逐項表決制）。但從中國的立法實踐乃至人民代表大會制度本身來看，會議會期的設定、對效率價值的強調、代表的非專職性，都要求我們更多的以整體表決為表決的主要方式，同時充分發揮單項表決的補充作用，以實現立法過程中民主和效率價值的平衡。

三、單項表決制度在地方人大立法制度中的規定和運用

作為一種制度，單項表決在地方人大立法工作中出現的并不晚。最早在1989年，個別省份在有關規定中已經談到“必要時可以對意見分歧的某些條款進行表決”，但極為簡單。立法法頒布后，有一個小的關于修訂立法程序的高潮，單項表決的表述開始普及，目前大約1/3省級人大已經在立法條例、立法程序、議事規則或者有關法規問題的決定中設定了有關單項表決的程序性規定，而且開始涉及更多的操作性要素。從有關新聞報道來看[3]，湖北省人大常委會2006年在審議《湖北省市容和環境衛生管理條例（草案）》時，對有關占道經營違法行為實行暫扣物品的規定，進行單項表決，未獲通過，決定將該條款從表決稿中刪除。然后對該條例表決稿進行表決，獲高票通過。同年，湖北省人大常委會還有一次單項表決的實踐。但長時段來看，有關的實踐極少。

雖然目前單項表決在實踐中并不多，但經過多年的理論探討和工作研究，各省市在單項表決程序方面也形成了一些共識，這可以從各省市有關制度規定中看出來。比如關于單項表決適用對象，主要是存在較大分歧的個別重要條款；關于單項表決動議主體，則為法制委或者專門委員會或者常委會組成人員五人以上；關于單項表決開展階段，雖然表述不同，但實質均為法規案表決前；關于單項表決啟動主體，均為主任會議；關于表決的基數和通過比例要求，則為全體組成人員過半數通過。當然，并非每個省市的規定都涉及以上要素，多數省份有關環節缺失。

仔細分析單項表決制度的實施現狀，有種種歷史和現實的原因，但其自身操作環節的表述不清晰、缺乏可操作性可以說是一種重要因素。在現有立法制度框架下，不改變單項表決制度的實際內涵和補充定位，而充分發揮其作用，健全完善各啟動環節可以說是當務之急。

四、完善啟動單項表決的操作條款

單項表決制度作為一項制度，涉及表決的適用對象、動議主體、提出階段、啟動決定、基數和多數比例規則以及結果的處理等諸多環節。健全完善單項表決制度，需要我們對每個環節都要認真研究。

（一）表決的適用對象

關于單項表決的適用對象，目前均認為是“爭議較大的重要條款”。關于“爭議較大”沒有不同意見，主要是審議過程中難以通過協調、討論、說服等形式達成一致意見的情況。但何為“重要”并無明確規定，操作空間很大。部分省市曾對此進行過規范，比如甘肅省人大將“重要”條款定義為“涉及全省經濟、政治、社會發展和人民群眾切身利益的問題，對特定組織和個人的權利和義務或者對公共利益有重大影響的條款”。有的學者則認為，既然不能用列舉的方式窮盡“重要”條款的范圍，可以采取排除的辦法定義“重要”條款，比如非規范性條款即為非重要條款，但事實上即使序言部分也反映著法規的價值取向，很難講其不重要。在這種情況下，特別是在目前立法體例日益簡化的情況下，“重要”條款的意義恐怕更多在于告訴我們在運用單項表決時一定要考慮相應的立法成本。從操作來看，“重要”條款還有一個潛在含義，即該條款和其他條款不能構成重大關聯，即不因為對該條款的否決直接導致法規案整體或相關條款實際被否決，這樣就失去了單項表決的本意。

（二）表決動議的提出主體

目前多數省市人大規定中有關動議主體缺失，部分省市則明確為法制委，個別省市明確為專門委員會或者組成人員五人以上。目前有關研究則傾向于以法制委為動議主體。客觀上講，法制委在常委會一審后，負責進行統一審議，對法規爭議條款和各種意見掌握的比較全面，作為綜合部門而非爭議的一方提出單項表決動議具有一定的合理性、客觀性和可行性。從實踐看，目前已有實踐也都是由法制委提出單項表決動議。但從嚴格意義上來講，提出單項表決動議的權力應該從屬于立法提案權，有權向常委會提出議案的團體和個人集合也應該就某項議案的個別條款提出單項表決動議的權力[4]，雖然它們可能很少行使這項權力，但不能因此否認它們擁有這項權力。因此，法制委、專門委員會、組成人員五人以上都應該列為單項表決動議的主體。

（三）表決的提出階段

關于單項表決的提出階段，是指僅能在表決法規案前提出，還是可以在表決前審議的任一階段提出，即邊議邊決。目前，各省市人大均規定單項表決只能在法規案表決前提出。客觀上，就立法的深入、科學性、民主性來講，邊議邊決對法規審議更為有利。目前大多數國家采取的也都是邊議邊決的審議形式，從議案是否進入立法程序開始就要表決，采用什么樣的審議方式也要表決。但任何制度的形成，都是歷史、環境、周邊制度相互作用的產物，從目前常委會會議制度和會期的設置來看，實行邊議邊決無論在時間上還是精力上實際上都不具備可行性。讓整個人大及其常委會制度設計為單項表決的推廣而讓路，顯然并不可行。現階段更為切實可行的，還是首先讓單項表決在法規案表決前的啟動成為常態。但是我們也要注意到，個別省市人大曾規定“常委會會議第一次審議地方性法規案時，專門委員會或者常務委員會組成人員五人以上認為制定該法規的必要性、可行性等方面存在重大問題，可以提出擱置審議的動議，由主任會議提請常委會全體會議審議后表決”。這也為單項表決的進一步運用埋下了可貴的伏筆。

（四）單項表決的啟動決定

接受單項表決動議，并決定啟動與否，目前有關規定和相關研究均將這項權力賦予主任會議。事實上，無論作為程序性權力還是實體性權力，將其賦予主任會議都有其合法性。按地方組織法規定，主任會議負責處理常務委員會的重要日常工作，在諸多憲法性法律中也賦予了主任會議一定的程序性權力，因此將決定啟動單項表決權作為程序性權力賦予主任會議并無問題。即使從實體性權力來看，即不僅是“決定”更是“決定是否”提請常委會表決，主任會議也有其合法性。地方組織法規定，組成人員聯名提出的議案，即由主任會議決定是否提請常委會會議審議。特別是考慮到提請單項表決，并不改變表決對象實體，只是特定情景下表決方式的改變，屬于程序性問題，不屬于新增議題，故賦予主任會議更為高效合理。

（五）單獨表決的基數和多數比例規則

由常委會會議進行單項表決，必然涉及到表決的基數范圍和通過比例規則。即以全體組成人員還是以出席組成人員為計票范圍，以簡單多數通過還是以絕對多數通過為標準。立法法規定，法規案要由常委會全體組成人員過半數通過。單項表決對象雖然不具備獨立的法律效力，但客觀上是法規案的一部分，因此目前各省市人大均規定單項表決基數范圍應為全體組成人員，其通過比例也為絕對多數即票數過半。但從國外有關立法規定來看，多以出席人員為基數、相對多數通過即可。考慮單項表決常態化后的簡便易行以及缺席票的中性意思表達，可以對這一問題再做探討。

（六）單項表決的結果處理

從有關制度規定和單項表決的邏輯推理來講，其結果首先是通過表決決定相關條款的存廢，然后在保留或者刪除該條款的基礎上對法規案整體進行表決。但在實際操作中可能存在種種情況，比如在單項表決后，如果相關條款被廢止，提案人能否撤回議案；如果提案人撤回議案重新修改后再次提交，是否作為首次提交重新進入審議流程或者類似修正案進行處理。相應的，在會議日程安排上也要進行調整，改變現在把單項表決和整體表決連續進行的安排，至少不能將其安排在同一個半天，要給各方留下對表決結果的反應時間及提出新的措施的程序時間。

五、單項表決和修正案的關系

研究單項表決制度不可能回避修正案制度，而未來改進單項表決制度也離不開修正案制度的充分運用。究其本源，兩者均為組成人員對個別條款有不同意見時的選擇，一是對個別條款的存廢進行表決，一是提出對個別條款的修正案，再對修正案進行表決，其最終生效途徑均為形式意義上的“單項表決”。有研究者承認，二者在功能上基本不存在差別，不同僅在于一個是對爭議條款的存廢直接進行表決，一個是提出書面修正案對原條款進行替代。理順二者概念，關鍵就在于區分單項表決的實體意義和形式意義，即形式上的單項表決不僅可以適用個別條款存廢的表決，也適用修正案的表決。而實體意義的單項表決僅指對個別條款存廢的表決。

六、完善單項表決制度的思考

健全完善單項表決制度，根本上講是一個逐步恢復其表決形式的本質，不斷推廣適用范圍、適用環節的過程。目前，在現有制度框架內，關鍵是要為單項表決的啟動常態化創造條件，提供具體的操作細則。在實踐基礎上、條件允許的情況下，可以逐步探索嘗試將單項表決的決議形式運用到審議的各個環節而非局限在表決前，表決的內容不僅包括個別條款的存廢也包括各種可能的修正案，進而切實調動常委會組成人員的審議熱情和審議質量，同時形成更加科學合理的審議議決程序。隨之配套的，是對整個常委會會議會期安排、日程設計進行調整，以保證邊議邊決的實施。當然，我們也要看到，從提高立法效率、降低立法成本出發，對于審議意見較為一致的法規案還是以整體表決為主，單項表決只是在存在較大爭議情況下的一種選擇而非對所有有爭議的條款都要表決。

注釋：

[1]修正案制度實際上采取的是單項表決的形式，如果說一定要把單項表決和修正案制度加以區分，那么這里的單項表決實際上是形式與內容的統一體，而非單純表決形式。

[2]舉例說明……

[3]在這方面，據新聞報道，全國人大曾經在二十世紀八十年代有過兩次單項表決的實踐。1980年第五屆全國人大第三次會議表決婚姻法時，就結婚年齡進行單獨表決。1989年七屆全國人大第十一次常委會，表決居民委員會組織法時，曾就居民是否可以搞生產問題單獨進行表決。

[4]可參考有關提出修正案的規定，常委會組成人員五人以上即可提出法規修正案。

（作者單位：上海市人大常委會辦公廳）