關于進一步建立健全代表建議工作機制的思考

席文啟

關于代表建議的分析，應該從一般性分類向研究性分析轉變，從交辦性分類向問題性研究轉變，從就建議到建議向從建議到工作選題轉變。我們需要的是進一步加強和改進代表建議綜合分析機制，從而賦予它更深刻的內涵和更重要的功能。

向國家機關提出建議、批評和意見（以下簡稱代表建議），是各級人民代表大會代表的法定權利，而對代表提出的建議進行辦理與答復，則是國家機關的法定職責[1]。進一步說，代表建議是代表反映群眾意愿、回應社會關切的職責所在，是代表監督國家機關、促進改進工作的履職行為，也是代表參與國家事務管理和人民當家作主制度的一種表現形式。對于各級各類國家機關來說，辦理好代表建議，既是對代表法定權利的認可和尊重，也是對群眾呼聲的響應和負責，更是對社會關切的回應和反饋。因此，代表建議的提出與辦理（簡稱代表建議工作），可以說事關重大，忽視不得。

那么，就現實情況來說，我們的代表建議提出與辦理的狀況如何呢？應該說，這些年來，我們的代表在努力，以便把建議提得針對性更強、質量更高；我們的人大機關在努力，以便把代表建議分析得更全面、交辦的更準確、督辦的更有效；我們的辦理機關也在努力，以便把代表建議辦理得更扎實、更有效。但是，這僅僅是問題的一個方面。問題還有另外一個方面，那就是，總體來說，代表建議的提出及其辦理情況還不能令人滿意，尤其是辦理情況還不能令大多數代表和群眾滿意。在代表提出建議方面數量多、質量低的現象，在建議辦理方面重形式、輕內容，重答復、輕辦理的現象（也有人概括為避重就輕、避繁就簡、避難就易現象），仍然大量存在。

為了促進這種狀況的改變，作者就北京地區的代表建議工作進行了調查研究，結合一些地方代表建議工作的經驗和問題，也包括一些研究成果中提出的改進代表建議工作的意見和建議，就加強和改進代表建議工作的相關機制問題，談些想法[2]。

一、建立健全代表建議工作培訓引導機制

我們現在對于代表如何提出建議，在代表履職這個大題目底下也有某種培訓，對于代表建議辦理工作，也有某些地區開展了簡單的培訓，但卻沒有專門針對代表建議工作進行的成系統的專門培訓。我的想法是，應該對從提出建議、分析建議到辦理建議、督辦建議等涉及建議工作的各個環節的相關人員進行專門的制式培訓，并通過培訓引導與代表建議工作相關的各個環節，提高認識，規范程序，正確操作，為全面改進建議工作奠定一個比較扎實的基礎。

這件事情，要作為一個正式的工作機制加以建設，并使之制度化。其內容應該涵蓋如下方面：代表建議及其辦理的法律定位和社會意義；代表如何提出建議與答復辦理結果；人大工作部門如何對代表建議進行分析、綜合與交辦、督辦；建議辦理部門如何辦理、如何與代表進行溝通并對代表進行答復等等。就是說，要把代表建議的提出、分析、交辦、辦理、督辦等各個環節作為一個系統工程來對待，形成一個比較科學的代表建議工作體系。而這個系統工程、這個工作體系的頭一件事情就是建立健全代表建議工作培訓引導機制（包括必要的研討環節）。

當然，現在這種培訓引導工作從不同角度、以不同形式也在進行著。但是，存在著內容上不夠完整、形式上不夠統一、操作上不夠規范、范圍上不夠普遍的問題，而且有相當一部分地區尚未開展這種培訓，尤其是對建議辦理部門或辦理單位的培訓還遠未到位。顯然，建立這樣一個代表建議工作培訓與引導機制是十分必要的。

二、加強和改進代表建議綜合分析機制

代表提出建議之后，尤其是在代表大會期間大量建議收集匯總以后，需要有專門的工作機構對其進行分析和綜合。一般地說，現在這個工作是由人大常委會的代表工作部門承擔的，而且分析質量也在不斷地提高。但是，從整體上說，目前的建議分析工作水平還不夠高，還有進一步提升的空間。主要問題在于只注意到建議的分門別類、交辦的目標指向以及提供一些與此相關的統計數字等，還不能從對建議的分析與綜合中提供給我們更多的東西。也就是說，對督辦建議進行綜合分析，這樣一個機制是早就存在的，但是，對這項工作需要做較大幅度的改進與提升。

需要改進和提升的方面主要有下列幾項：

一是要從代表建議是對社會關切的反映這個角度重新認識代表建議，從而發現該地區社會關切的熱點問題、人民群眾普遍關注的切身問題、代表反復反映而未能解決的難點問題等。代表建議分析人員應該把這些問題提煉出來，提供給有關方面做決策參考。比如說，對于北京城市病在各個方面的表現，早在十幾年以前在代表建議中就反映出來了，但是并沒有引起我們的警覺和注意，以至于沒有能夠及時地采取相應的措施。

二是要從歷年的代表建議中發現本地區社會關注的各種重大問題的變遷，從中發現這些問題發生、發展和變化的規律，特別是它們與該地區國家機關工作重點變化之間的關聯，從而認識我們工作中的成績、經驗和問題，引出應有的教益，給出我們工作的方向。比如，北京這些年代表建議關注的方向比以前也是有較大變化的，教育讓位于醫療、育嬰讓位于養老、城市發展讓位于城市病治理等，這些變化與社會的發展和工作的調整，都有著非常密切的關聯。

三是要把以上的分析與人大及其常委會的工作主題聯系起來，從中發現我們應該確定的重要任務，也包括尚未引起注意的某些傾向性問題，以便運籌解決。比如，北京這些年就從代表建議和議案中發現和認識了北京發展中存在的不少問題，提煉并確定了人大工作的大部分議題，并通過依法履職推動了大部分問題的解決。就是說，代表建議與人大工作也是密切相關的，這里有民意的匯集與反映，有對人大工作的呼聲與指向，我們應該從中發現和汲取群眾的要求和智慧。從這里，我們可以看到，代表建議與人大工作的密切聯系，它是我們認識重大社會問題的重要來源，是選擇人大常委會議題的重要依據，也是彰顯人大制度優越性的重要途徑。

我總的想法是，關于代表建議的分析，應該從一般性分類向研究性分析轉變，從交辦性分類向問題性研究轉變，從就建議到建議向從建議到工作選題轉變。我們需要的是進一步加強和改進代表建議綜合分析機制，從而賦予它更深刻的內涵和更重要的功能。

三、建立健全重點代表建議辦理機制

重點代表建議辦理機制并不是一個新事物。北京市人大過去有個傳統，即每次在大會上確定若干代表建議（一般為10件左右）作為重點建議，要求有關方面重點辦理，而且人大常委會也組織力量進行重點督辦。現在，在北京的許多區縣人大也有這個機制，或者新建立了這個機制，比如平谷、昌平、通州、海淀等。從設立重點建議辦理機制的實踐來看，效果是好的。

在建立重點建議機制方面，有幾個問題需要解決：

一是由誰來遴選和確立重點建議？一種做法是由大會議案審查委員會從大量的代表建議中篩選出若干件建議作為重點建議，提交主席團確定，在大會上就可以公布了。過去北京市人大就是這么做的。另一種是放在大會閉幕之后，由人大常委會主管代表建議工作的機構提出遴選意見，會商相關專門委員會（或工作委員會），最后由主任會議確定。這兩年平谷區人大就是這么做的。

二是確定重點建議依據什么原則？確定重點建議，必須遵循一定的原則。比如，重點建議應該是建議的內容比較重要，涉及大多數群眾的切身利益，或者是本地區改革發展穩定中的重要問題。比如，重點建議應該是提出該項建議的代表比較多，反映比較強烈，屬于代表關心的熱點問題，或者已經成為社會比較關切的問題。比如，建議本身屬于該做能做、有用有效的優質建議，是有關方面早就應該做而由于種種原因沒有做的事情等。

三是確定重點建議以件數多少為宜？從北京市過去的實踐來看，一般是每年確定10件；就現在北京區縣人大的實踐來看，大約在6～12件之間不等。我覺得，這個數量大體可以。因為太少了，不能形成推動建議辦理的氣氛，代表們也會有意見；太多了，辦理和督辦的力量都可能發生問題，不能保證辦理質量。在這個問題上，不宜機械地按照代表建議總數的百分比安排，因為如果有數百件甚至上千件建議，安排10%就會是相當大的一個數量，重點就不成其為重點了。

四是重點建議的辦理應該具有什么規格？依照現行做法，基本上是承辦機關領導親自牽頭辦理，人大常委會領導親自牽頭督辦。如果重點建議數量比較多時，也可以在重點建議中再分層次，即除了領導層牽頭辦理和督辦以外，也可以由承辦部門和人大專門委員會（工作委員會）領導親自辦理和督辦。總之，重點建議辦理務必辦出一個比較好的效果。

這幾個問題解決了，就可以建立起一個比較切實可行的重點建議辦理機制了。

四、建立代表建議辦理與政府為群眾辦實事相結合的機制

現在，各級政府大多都有“為群眾辦實事”的做法，把老百姓反映比較強烈，而政府以往又未曾顧及的事情或問題，列出單子，建立臺賬，一件一件地予以解決，這無疑是個好事。但是，現在政府確定的為民辦實事項目，盡管以某種形式在一定范圍內，征求了有關方面的意見，但總體來說，卻缺少制度性、體制性的民意支撐；而且往往是人大還沒有開會批準來年預算，政府就把辦實事的項目公布出來了，這就在程序上也存在一定缺陷。

如何保留這種方式，同時又改變這種狀況呢？根據北京市平谷區的經驗，把政府辦實事項目的確定程序與代表建議的指向結合起來，把政府辦實事項目建立在代表建議的基礎上，無疑是解決這個問題的一個很不錯的辦法。平谷的具體做法是：政府在安排第二年為民辦實事計劃之前（一般是年底前兩個月左右），召開代表座談會就辦實事項目征求代表意見，這是第一輪就此事與代表接觸；政府根據代表意見以及其他方面的意見提出一個方案，在代表大會之前代表會前活動時發給各代表團討論，這是第二輪與代表就此事進行接觸；政府吸收代表提出的意見之后，形成一個修正后的方案，在人代會上發給全體代表，再一次請代表提出意見，這是第三輪與代表就此事進行接觸。此后該方案由政府最后確定。

最近，北京市人大常委會也建議政府把辦實事項目的選擇與代表建議相結合，把辦實事項目的實施放在代表大會之后，并把辦實事項目的確定與人大常委會行使職權相結合。對此，黨委和政府都很認可，認為是一個很好的主意，是政府作為走向法治化的表現。具體做法是：政府根據代表在大會上提出的建議，結合其他方面的意見，會同人大相關部門，提出今年辦實事的方案，經政府研究后向人大常委會報告，由人大常委會進行審議并形成決議，然后由政府實施。

把政府為群眾辦實事與代表建議辦理結合起來，并且形成一個正式的工作機制，這樣做有幾個好處：一是使得政府辦實事項目的選擇，有了比較堅實的民意基礎；二是使得政府辦實事項目的確定，有了制度性、體制性的合法程序；三是使得辦實事項目的經費開支，也有了合法性許可。同時，代表建議，至少是部分代表建議的辦理工作也由此得到了加強和改進。

五、健全科學合理的代表建議交辦機制

現在代表辦理中的有些問題與代表建議交辦環節不盡合理、不夠到位有關。比如，應該由A部門辦理的交給了B部門，應該由C部門牽頭辦理的卻交給了B部門去牽頭，提出這個建議明明與E部門有關聯，而它正是因為自己解決不了才委托代表提出來的，卻又交回去叫它辦理（即所謂問題“回娘家”現象），等等，不一而足。交辦不合理、不到位的結果，就是交而不辦或交而難辦。所以，科學合理地交辦建議，理應是建議辦理中首當其沖的一個重要環節，應該引起足夠的重視。建立科學合理的代表建議交辦機制，涉及這樣幾個方面：

一是交辦要準確。這就要求建議交辦者一要了解建議提出人的辦理意圖（代表建議表格中應該設有建議辦理單位的指向欄目），二要熟悉國家機關各個部門的職責功能，三要知道牽扯多部門的建議哪一個部門是關鍵所在等。而要做到這些，需要人大常委會主管工作機構與辦理機關主管機構之間很好地進行溝通和研究，甚至必要時需要預先與建議提出者和擬辦理者進行溝通或交換意見，千萬不要圖省事，簡單化地望文生義，一交了之。

二是責任要明確。由單一部門承辦的建議責任比較明確，不容易發生歧義。但是，牽扯到需要多部門協作辦理的建議，就比較復雜。這就需要明確建議辦理牽頭單位和牽頭責任人的具體責任，而且還要明確協同單位或配合單位的具體責任，有些比較復雜的事情可能還需要明確一位高層領導負責協調。

三是層級要提升。即要提高交辦層級。交辦方應該由人大常委會領導親自到場，領辦方應該由各國家機關負責人分別帶隊，下屬各個部門、單位的主要負責人帶領辦理人員到場。防止科員代替科長、科長代替處長、處長代替局長等層層代替現象的發生。實際上，代替開會代替不了領導領會精神，代替不了領導應該擔負的責任。這樣，事情在還沒有開始時就已經發生了偏差，接下來工作不到位就是很難避免的了。

四是規模要擴大。這里指的是交辦會應該擴大到部分建議領銜代表參加，特別是重點建議的領銜代表。要讓提出建議的代表知道他提出的建議交給了誰去辦理，他有什么想法找誰聯系。而且，通過這樣一個場合，至少可以安排提出建議的部分代表與辦理建議的部門或單位之間建立溝通交流關系，以利于辦理工作順利進行。

五是程序要合理。一般地說，應該有這樣幾道交辦程序，即人大常委會主管工作機構與承辦機關主管工作機構溝通會商形成交辦方案后，報人大常委會主任會議審定；然后再召開具有一定層級和規模的交辦會議進行交辦。

六、建立代表建議及其辦理公開機制

對于代表建議及其辦理情況的公開問題，已經有不少基層人大（比如北京的朝陽區、平谷區等）開始實施了。北京市人大在2015年也已開始實施。我覺得，這是一件很好的事情，應該在各級人大建立代表建議及其辦理的公開機制。

這件事情相對于其他機制的建立來說，比較簡單。一是公開范圍。對于代表建議，除了建議提出者要求保密（在建議表格設計上可以設有就此征求建議提出者意見的欄目）和涉及機密事項的以外，均可以、也應該實行公開。二是公開方式。可以通過網絡進行，也可以通過其他媒體進行。三是公開程度。舉凡代表提出的建議文本、交辦情況、辦理過程和辦理結果及代表意見情況，應該實行全程公開。

這樣做好處很多，一是對于代表提出建議的質量、交辦質量、建議辦理質量、人大督辦質量都是一種監督，有助于從各個環節提高建議工作的質量。二是這種監督是具有社會性、開放性的全方位監督，對于彰顯人大代表反映群眾呼聲和國家機關回應社會關切，都會具有非常積極的影響。三是對于人民代表大會制度的功能和優勢，同樣具有十分重要的宣傳作用。

七、建立健全代表建議辦理全過程與代表溝通機制

在代表建議辦理過程中，與建議提出代表進行溝通，是辦理好建議的一個十分重要的措施。如果溝通得好，現在辦理過程中的有些問題是可以得到解決的。這就需要建立健全建議承辦方與建議提出方之間的密切溝通機制。

根據北京昌平、通州等地區的經驗，應該把與代表的溝通貫穿建議辦理的全過程，包括辦前溝通、辦中溝通、辦后溝通這三個環節。

辦前溝通。主要是了解代表提出此項建議的初衷、背景和希望達到的目標，以便制訂可行的辦理方案。經過研究，如果由于各種原因可能達不到代表提出建議的初衷，應該進一步與代表就能夠達到的目標進行協商，以求雙方盡可能地就辦理方向和目標達成一致。在辦前溝通過程中，如果有必要，還可以就問題所在，與代表共同進行進一步的現場調查或實地勘察。

辦中溝通。主要是把辦理過程中的進展程度、可能發生的問題和困難，讓代表及時了解，做到心中有數。如果辦理過程中發生事前沒有預料到的一些情況，這對于原定辦理結果會產生影響，也需要及時與代表進行溝通；如果情況發生了變化，需要調整原來的辦理方案，更需要讓代表第一時間知情，以便進行協商。有的時候，提出建議的代表還需要與委托提出建議的下一級代表或相關群眾進行溝通協商。

辦后溝通。主要是就辦理結果與代表進行初步溝通，征求代表的意見，就是否需要補充辦理，詢問代表的想法等。這是在正式答復代表之前所進行的溝通。在這之后，就可以正式就辦理結果對代表進行答復了。

如果建議辦理的全過程一直與代表保持溝通，建議辦理者與建議提出者心是往一塊兒想的，勁是往一塊兒使的，我想這個最后答復就不成其為問題了。

八、建立代表建議辦理經費保障機制

有些建議的辦理花不了多少錢，可能就是舉手之勞的事情；但是，有些建議的辦理是需要花費較多經費的。對于后者來說，就產生了一個問題，即代表大會產生的代表建議發生在預算批準之后，在預算中并沒有預留這筆費用。這樣，這些建議辦理就成了問題。如何解決這個問題呢？根據北京石景山、海淀等地的經驗，就是在每年的財政預算中給代表建議的辦理預留一筆經費。實踐證明，這對于代表建議的辦理工作是一個有力的支撐。

建立代表建議辦理經費保障機制需要解決兩個問題。首先，這筆經費的額度以多少為宜？一是需要考慮本地區財政狀況，二是可以參考近三年代表建議辦理開支的平均數額，三是可以以前一個年度辦理建議的花費數額為基礎，以后逐年適當有所增加。目前，石景山區為每年2000萬，海淀區為每年4000萬。

其次，這筆經費怎么使用？在代表建議項目匯總之后，應將建議辦理所需經費進行概算，看所留經費與所需經費是否大致相符。然后按照可能出現的三種情況決定使用方式：一是如果基本夠用，剩下的就是具體安排問題了；二是如果經費有缺口而且缺口較大，可以將建議辦理項目按照重要程度和緩急程度進行排序，先辦重要的和急需的，再考慮其余，有些可以安排到來年辦理；三是如果這項經費當年使用不完，可以轉到來年滾動使用。當然，對于按照什么原則對建議項目進行排序，以及怎樣進行排序，政府與人大常委會應該共同商議決定。

九、 建立健全代表建議督辦、問責機制

在代表建議辦理工作中，離不開人大常委會及其有關部門的監督。可以說，督辦代表建議，既是代表建議工作中不可缺少的環節，也是人大常委會及其相關部門的重要職責。現在的代表建議督辦工作，比起以往來力度是有所加強的，但是總體來說，仍然存在偏弱、偏虛的問題，督辦實效仍需進一步加強。建立健全代表建議督辦和問責機制應該是一個比較好的措施。

作為代表建議的督辦主體，應該包括人大主任會議、代表建議主管部門、各專門委員會（或各工作委員會），也應該包括相關代表，也可以組織相關代表成立年度性或者專項性的代表建議督辦小組。一般來說，人大可以分層進行督辦。比如，人大常委會領導牽頭督辦重點建議，專門委員會（或者工作委員會）負責督辦重要建議，代表建議主管部門統籌督辦建議進度等。

就督辦程序而言，一是人大常委會主任會議應該及時聽取建議辦理情況報告，了解建議辦理的總體情況，研究決定對哪些項目需要進行復查補辦，并指定相關部門采取相應形式進行督辦。二是一段時間后，可以再聽取復查補辦情況報告，決定是否需要再采取相應督辦措施。三是最后由常委會聽取政府、法院、檢察院和人大常委會主管部門的建議辦理報告，并進行審議。四是由常委會（或者主管部門）向大會提交建議辦理情況的書面報告，接受大會監督。

就督辦方式而言，對需要督辦的建議，一是由人大辦事機構向相關承辦部門發出督辦意見書，限期辦理。二是由主任會議發出督辦意見書，限期辦理。三是由主任會議約見辦理不力的部門或單位負責人并責令其說明理由，由主任會議決定是否需要問責。四是需要采取問責措施并實施處罰的，應該提交人大常委會審議決定。

辦理代表建議，是國家機關的法定職責，只要建議合理、可辦、能辦就應該辦理，而且應該辦好。在這種情況下，如果辦理不好，特別是經過反復督辦仍然辦理不好，那就應當追問責任。當然不是代表提出的任何建議都要求馬上辦理到位，辦不到位就要問責。采取問責措施要有依據，要有道理，要講程序。

十、建立代表建議臺賬與辦理終結機制

代表建議辦理，應該有始有終，不能沒完沒了。要設立合理可行的代表建議辦理終結機制，包括已經辦理結束而且有關方面比較滿意的建議，也包括因為情況變化不需要再進行辦理或者不能夠再辦理的建議，都應該經過一定程序宣告辦理終結。

為了開展這項工作，應該建立代表建議辦理的臺賬制度。交辦方要有臺賬，領辦方也要有臺賬。凡是上了臺賬的代表建議，應該有立有銷，立銷手續完備。

臺賬上屬于今年的建議，但由于各種情況今年不能辦理，或者辦理不完，可以轉到來年辦理，并說明原因。這樣，也可以很清晰地知道建議是什么時間提出的，為什么當年沒有辦理或辦理工作沒有完成。

臺賬還應該設立每項建議提出的次數及時間（代表建議表格上應該設立相關欄目，要求代表填寫）；對于同一個建議，可能是同一個代表連續幾年重復提出的，也可能是由不同代表同時或者前后重復提出的，對于這些數據在臺賬上應該可以一目了然地看出來。這些數據對于分析和綜合代表建議中所包含的各種信息會很有幫助。

十一、建立代表建議工作質量評估機制

代表建議辦理工作是一個系統，一般來說，對這個系統進行評估，可以有不同維度和不同方式。

從評估的內容角度說。可以有三個維度。一是對代表建議質量的評估。代表建議有的質量比較高，也有的質量不夠高，這是客觀存在。當然，評價建議質量高低應該有一定標準，包括涉及問題的重要程度、提出建議的可行性程度、有關方面辦理結果情況及其產生效益的高低、社會反響的大小等。二是對建議辦理質量的評估。包括辦理效果、辦理速度、社會反映、代表對辦理結果的滿意程度等。三是需要督辦的建議，也應該有對督辦質量的評估。

從評估的方式說。可以有多種。一是單項評估。就提出建議的質量或建議辦理的質量進行單項評估。二是綜合評估。比如，以一件代表建議工作的完整個案為維度，包括建議質量、辦理質量、社會反響等，進行抽樣式評估。三是比較評估。比如，可以以代表建議辦理比較集中的若干部門或單位（俗稱辦理大戶）為維度，進行比較式評估。

從評估的組織形式說。一是可以由人大常委會主管工作機構組織相關代表，組成代表建議工作評估小組進行評估。二是可以由人大常委會主管工作機構牽頭，由建議提出方、建議交辦方、建議辦理方、建議督辦方、新聞媒體等單位組成聯合評估組，進行評估。

從評估結果的運用說。可以用于總結代表建議提出的經驗，對提出較高質量建議的代表進行表彰以資鼓勵，并作為對代表提出建議進行培訓的案例；可以用于總結建議辦理工作的經驗，對建議辦理重視程度高、辦理速度快，尤其是辦理效果好的部門和單位進行表彰和經驗推廣，作為其他部門和單位建議辦理工作的示范和榜樣。無疑，這些評估結果對于從整體上推進代表建議工作都是很有意義的事情。

以上所說關于代表建議工作的諸種機制，不是哪一個個人頭腦里憑空想出來的，而是人民代表大會制度在基層廣大群眾實踐中的生動創造。應該說，這些機制總合在一起，基本上構建成了一個關于代表建議工作的比較全面的系統。它們基本上把代表建議工作的各個環節都包括進來了。如果各地都能夠把這些機制建立健全起來，并按照它們進行操作，那我們的代表建議工作就一定能夠取得更大的成績和進展。當然，代表建議工作的實踐在發展中，關于代表建議工作的理念和經驗也在發展中。所以，這個機制系統不是封閉的，而是開放的。但愿我們能夠在代表建議工作的實踐中創造更多更新的經驗和理念，并不斷形成新的機制和制度，以便我們把代表的事情辦得更好，把人民的事情辦得更好。

注釋：

[1]據北京市平谷區人大常委會主任劉軍在《加強和改進代表建議批評和意見辦理工作問題研究》（載《人大理論與實踐》2014年第3期）一文中的考證，代表建議問題的歷史有如下述。1954年憲法中沒有代表建議的提法，而只有議案一說。1982年12月第五屆全國人民代表大會第五次會議審議《全國人民代表大會組織法》時，全國人大常委會副委員長習仲勛同志《關于審查四個法律案的幾點說明》中講道：“過去全國人大每次開會時，代表們都提出大量的提案。從內容來看，主要是對各方面工作提出的建議、批評和意見，涉及的問題很多并不是屬于全國人大職權范圍，大會不好通過實質性的決議，只能轉交有關方面研究處理。按照草案的規定，這類意見今后還可以提出，只是根據實際情況，改為代表向大會或者常委會提出對各方面工作的建議、批評和意見，由常委會的專門辦事機構交有關機關、組織研究處理并負責答復——這樣提出建議、批評和意見，不像提案要有30名代表附議，也不限于會議期間才能提出，不但簡化了處理的手續，而且提出建議、批評和意見也更方便了。至于不叫提案，這是為了同現在規定的需要提請大會審議通過的、具有約束性的、代表提出的議案加以區別。”就是說，代表建議是從代表議案當中分離出來的不屬于大會權限的那些反映代表建議、批評和意見內容的代表書面言論。隨后，1986年第六屆全國人大常委會第八次會議修改地方組織法時，也沿襲了全國人大組織法的思路，將代表建議、批評和意見從代表議案中分離出來，另行做了規定。1992年通過的代表法第十八條明確規定：“代表有權向本級人民代表大會提出對各方面工作的建議、批評和意見，有關機關必須研究處理并負責答復。”有關代表建議的法律定位還可參見地方組織法第十九條、第三十七條；代表法第三條、第四條、第十八條、第二十二條、第二十四條、第二十九條、第三十條、第三十二條、第四十二條等。

[2]本文參考了劉軍文章《加強和改進代表建議、批評和意見辦理工作問題研究》（載《人大理論與實踐》2014年第3期），張清文章《議案建議工作在推進首都社會主義民主法制建設中的作用》（載同上刊2009年第1期），王華寧文章《重視人大代表建議，促進經濟社會跨越發展》（載《人大研究》2014年第1期），董健文章《督辦代表建議要突出重點以點帶面》（載同上刊2010年第2期），臧必飛文章《辦理代表建議不宜直接問責》（載同上刊2012年第7期），張維煒文章《8576件督辦建議，用成效說話》（載《中國人大》2015年第2期），昌平人大常委會課題組文章《代表議案、建議督辦機制研究》（載《人大理論與實踐——課題研究報告2008》，紅旗出版社2008年出版），呂躍進文章《關于探索建立代表建議工作質量評估機制的思考》，張文山文章《不斷推進人大代表議案、建議提出與辦理工作機制的健全完善》，關成啟文章《人大代表建議的提出與辦理機制研究》，馮熙文章《關于人大代表議案、建議提出辦理機制創新研究》（均載《人大理論與實踐——課題研究報告2012》，北京市人大研究會內部交流文集），重慶市人大常委會代工委文章《關于市人大代表建議工作的調研報告》（載《重慶人大調研》2014年第6期）等。另外，還參考了在北京市人大研究會于2014年秋組織的關于代表建議工作研討會上劉軍、吳元增、費文勇等人的發言稿。在此，一并致謝。

（作者系北京市人民代表大會制度理論研究會副會長、教授）