探討基于現行制度基礎下的審計資源整合

蔡凌偉　伊微

摘 要：當前審計資源不足與審計監督任務繁重的矛盾日益突出，實現審計資源整合迫在眉睫。“雙重領導”模式的行政型審計體制、審計資源配置不平衡等都深深地制約著審計資源整合。擬從制度基礎及審計資源的有形和無形要素來探討實現審計組織在既定的審計環境下的利用一切資源要素進行審計資源整合，實現審計價值最大化。

關鍵詞：審計資源；資源整合；要素

我國經濟迅猛發展，基礎設施建設速度加快，黨的十八屆四中全會決定、《國務院關于加強審計工作的意見》對審計工作提出了新的更高的要求，“三公經費”、“高鐵建設”、“反腐廉政建設”等審計工作面大，涉及領域廣，資金數額龐大，審計監督面臨著十分嚴峻的挑戰。《審計署2008至2012年審計工作發展規劃》提出整合審計資源，做好實現科學管理的各項工作。審計資源整合是全民建立節約型社會和提倡科學發展觀形勢下審計職業發展的內在要求，也是審計發展過程的必然結果。

審計資源既要反映概念的本質屬性，又要有適用的范圍。它是審計組織在既定的審計環境下履行受托經濟責任中利用一切資源要素，保證審計工作成本最低化、效率最大化、效果最優化地實現審計目標、完成審計工作。

一、現行體制下審計資源整合存在的問題

1.審計主體及審計環境——制度基礎問題

國家的政治環境和審計體制在一定程度上制約著審計資源的有效整合。審計主體之間在機構設置、規范準則、職業道德方面等都存在差異。

（1）“雙重領導”模式的行政型審計體制

我國現階段實行的是行政型審計體制，在中央，審計署作為最高審計機關具有雙重法律地位，它既是國務院的職能部門又是審計機關主管全國審計工作。行政權力與審計權利相互重疊，審計權責不明，政令不暢，必然導致法的追究責任脫離現實法治。在地方，各級審計機關也在“雙重”體制下受本級行政和上級審計機關領導，負責本行政區的審計工作。一方面必須履行職責提高成績，對盡可能多的審計對象進行審計，另一方面又易“得罪”當地政府以及相關領導人員，如此一來就難以保證審計的實施果效。如下圖所示：

（2）審計主體、審計環境的基礎差異性

政府審計、社會審計、內部審計三者審計主體服務基礎存在差異，也是它所特有性質所決定。政府審計是國家審計機關及審計人員對中央和地方政府各部門及其他公共機構對其運用公共資源經濟性、效益性、效果性等進行審計，對各級政府負責。社會審計是由獨立外部機構以第三者身份提供鑒證、咨詢等服務，對國家權力部門及社會公眾負責。內部審計屬于內部審計機構或專職審計人員履行內部審計監督，對本組織負責。這就決定了他們各自的地位不同，審計目標不同，審計參照執行的規范準則不同，獲取審計證據力度不同，審計效力不同。

2.審計資源中的有形資源及無形資源的配置不平衡。

政府審計、社會審計及內部審計即審計主體也稱審計組織對于人力資源、財力資源、信息資源、時間資源、審計質量等有形、無形資源各要素之間配置具有不平衡性。

人力資源方面：政府審計機關的審計人員被納入國家公務員編制中有嚴格的控制。

財力資源方面：審計組織開展審計活動離不開這一物質基礎。對于審計主體來說，審計財務資源主要是審計經費。不同審計主體，它們的資金來源渠道也不同。政府掌握著人、財、物的分配權限，審計經費主要來源于政府財政撥付。社會審計組織作為獨立的社會經濟實體，資金主要來源于審計服務收費。內部審計組織的資金一般來源于組織內部資金撥付。

信息資源方面：信息奠基人維納曾說過“信息就是能量，它比石油更有用，比金子更珍貴。”審計信息資源廣義地指審計活動中形成的各種信息。不同審計主體，所掌握、使用和配置信息資源能力存在著差異。政府審計在掌握和配置信息資源方面有著制度上權力賦予的優勢，社會審計及內部審計就相對弱。

審計質量控制問題：政府審計中《審計機關審計項目質量控制辦法》存在著較大的不可分解性，大大影響審計效率，并主要針對中央體制進行設計，迫使審計任務與審計人員矛盾突顯。其質量標準的一刀切，使之覆蓋面狹小。審計質量責任制度難以落實和追究質量責任，如在審計過程中審計人員混淆崗位。

時間資源方面和其它資源之間似乎存在著此消彼長的關系，實質上是審計成本的綜合考量。它與審計計劃、審計項目安排、項目的復雜難易程度、審計人力資源配置、信息資源的流暢程度、審計技術的高低、審計質量的優劣等密不可分。這是三者審計主體都面臨的共同需整合的資源問題。

二、審計資源整合的對策

1.審計主體及審計環境——制度基礎問題可以從完善相關的法律、法規，單獨制定審計資源整合的具體準則，形成新的監督合力。

審計本身是社會經濟發展的產物，其監督需要建立在經濟責任關系之下。《審計法》及《審計實施條例》的規定，政府審計機關享有的權力有檢查權、調查權、建議權、報告權和部分處理權，但實際過程中，相關權力仍不夠。國家立法機關加大對國際新形勢的分析，針對新情況和新利益主體，加大審計立法工作，增大審計機關的權限。

優化現行管理體制，調整制度中影響審計工作監督職能的具體機制。在監督職能規定上，除審計部門之外，還有紀委、監察、財政等監督職能部門，監督工作的重疊，歸屬問題的明晰性等需要確定。將部門監管資源與政府審計資源整合。

建立一個以治理為核心，政府審計為主導，社會審計為主體，內部審計為常態，其它監督部門為支撐，重建審計服務體系，打造多元的審計供給網絡。

2.審計資源中的有形資源和無形資源即各要素之間的問題可以科學規劃、協調組合，制定中長期審計計劃，合理配置審計資源；提升潛能、優化配置，推動審計成果應用和共享。

人力資源是審計資源整合中的重要要素，它不同于一般資源，它具有主觀能動性，也是保證審計資源整合可持續穩定發展的必要資源。加強對審計人員的考核，沒有壓力就沒有動力，堅持能者上，庸者下的原則，建立績效考核機制，激發審計人員的工作熱情、創造性和主動性。

財力資源是審計項目順利開展的有力保障。建立獨立的財政預算體系，充分保證政府審計的獨立，建立相關制度保證審計經費來源的獨立性，審計經費不足一定程度上影響審計機關有效獨立開展審計工作。這需要提高政府及整個社會對審計果效的長遠積極意識，充分認識到審計在行使審計監督、服務過程中對維護社會經濟秩序、改進組織管理、深化改革發展、穩定大局中起著舉足輕重的作用，其創造的無形價值、投資回報率是難以估量。

首要的任務是充分認識到審計信息資源價值所在，它有顯性和隱性的雙重價值。實踐過程中，審計信息資源閑置、審計檔案的高閣問題頻頻發生。因此，樹立信息資源意識，改進工作方式，在最短的時間內了解審計機關的工作，掌握新情況、新動向、新問題，按審計目標整合零散、局部的審計信息，去粗取精、歸納分析、加工提煉，使之系統化、高質量化。信息的不對稱、不完整、共享性差，則需要做好信息的收集、整理協調工作，建立健全分層次的審計信息資源庫，包括宏觀經濟、法律法規、審計對象以及審計機關人力資源、審計工作中形成的審計結論和專家的經驗等，并要依靠有效地網絡，分層次地形成共享。

有效地審計資源整合，直接關系到審計經費、人力資源等審計成本的降低，結合新的形勢發展要求，以審計實踐為基礎，以提高審計質量為核心，采用先進的審計技術方法，打破傳統界線，整合審計資源，對一些審計項目采取大兵團，搭建信息交流平臺，打破信息壟斷，促進審計人員的合作與資源共享，建立審計人才信息庫，效率地搭配調撥，提高業務運行效率，嚴格審計程序進行規范運作，防范和規避審計風險，不斷地改進審計技術，積極探索審計新方法，并形成規范化的操作程序進行推廣。

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