如何改善煤炭行業的生存環境

張樹偉

煤炭行業低迷影響進一步擴大的基礎上，本文即從煤炭行業的政策需求以及如何發揮行業的政策影響力角度，探討需要做什么，而沒有必要做什么。

煤炭市場不景氣，價格下跌已經持續了3年以上的時間，這是一個全球現象。國際上，2008年金融危機之后，隨著美國等主要國家量化寬松政策的持續推進，煤炭價格快速飚升，到2010年底達到頂峰。之后，美國頁巖氣革命帶來的天然氣供給的迅速增加，對北美的天然氣與煤炭價格形成了巨大的壓力。

從2010年末到2013年底，煤炭價格已經跌去1/3，美國標普煤炭行業利潤指數，已經大幅低于市場整體水平。便宜的北美煤炭首先來到了地理位置接近的歐洲，在碳市場價格很低的情況下，占據了比之前更多的市場份額。原來供應歐洲市場的南非煤炭等開始尋找亞太市場，特別是印度，與來自亞太地區的煤炭形成了競爭。

進入2015年，經濟增長乏力的局面持續，煤炭市場繼續下行，煤炭行業停產停工現象開始增多，大量中小煤礦已經被擠出市場，停產或者關閉，動力煤秦皇島港口價格已經下跌到400元/噸的水平。根據煤電聯動規則，電價水平有所下調，在一定程度上啟動了電力消費，擴大上游煤炭的需求，延緩了電煤進一步供過于求的局面，盡管程度有限。

鋼鐵等高耗能產品的需求乏力，焦煤與化工用煤的形勢也非常不樂觀。各地缺乏明確價值標準的控煤減排目標，與煤炭基礎設施的關停依然在制定與實施，進一步惡化了煤炭的供需形勢。

由此，國內眾多的煤炭生產企業，由于歷史負擔重、煤炭賦存條件差、生產經營不善、投資償債壓力大等原因，面臨虧損甚至現金流斷裂的風險。改善煤炭行業的生存環境，從一個經濟問題，逐漸向一個關系就業的社會問題，乃至關系穩定的政治問題轉變。本文即從煤炭行業的政策需求以及如何發揮行業的政策影響力角度，探討需要做什么，而沒有必要做什么。

無須捍衛“煤炭將長期占主體地位”的信條，而要關注短期目標

《煤炭工業“十二五”規劃》開篇提及：“在未來相當長時期內，煤炭作為主體能源的地位不會改變”。近些年來，隨著霧霾問題的加重，此類的說法仍不時看到，諸如“二三十年內不會改變”、“資源稟賦決定了煤炭主體地位不變”等等。

應該講，這是一句缺少信息與行動含義的表達。如果煤炭在一次能源消費中的比重代表其地位，那么“主體能源地位與否”的標準是什么，70%，50%還是30%？本來，比重就是在一個連續變化的區間，并沒有什么“主體”、“非主體”此類的“二分法”，而存在任意多的可能性。這一“主體”地位的含義是相當模糊的。

它不意味著“快速降低煤炭的比重是不可能”。煤炭比重的下降可以有多快？“多快”從零到任意大的百分比，也同樣存在任意多的可能性。如果 2015 年世界各國達成 2020 年開始實施的深度氣候減排協議（雖然筆者對此很悲觀），煤炭現在就飽和了，開始逐漸退出市場都有可能。但是，如果缺乏任何約束，煤炭仍將以其儲量豐富易得、直接價格低廉占據重要位置，在 2050 年都不一定“見頂”。事實上，在過去的十幾年，相比石油，煤炭在世界能源消費結構中的比重是一直在上升的，這主要是包括我國在內的眾多國家煤炭使用上升所驅動的。從國際上看，如果沒有新的額外的政策，煤炭的消費量還將繼續上升，特別是在東南亞、印度與非洲地區。這考驗整個能源系統的慣性與轉型難度、經濟損失的承受能力，乃至政治領導人的政治心理。這個問題是個連續性問題，更確切的表達是“下降速度對應的經濟損失與政治上的可行性”。

它不意味著煤炭的清潔化很重要。根本的標準還在于從全社會整體的角度，實現既定的減排目標，哪些方式是成本最低的。以減少煤炭污染為例，這些減排方式既包括提高排放標準，也包括減少煤炭利用設施的活動水平、進行燃料替代等。邊際成本低的減排選擇，應該首先去實現與采用。那么，提高煤炭的排放清潔化程度一定比直接棄用煤炭的減排成本低嗎？這不一定，比如在脫硫水平已經很高的情況下進一步提高標準，比如加裝碳回收的 CCS 裝置，既增加大量投資又損失能源效率，往往比不上直接實現煤炭的替代。如果環保的目標過緊（比如本地污染物完全要求零排放，或者推行氣候 2 度目標），那么顯然，清潔化利用技術的剩余排放仍舊顯得過多（損失過大），那么減少煤炭利用，而不是促進清潔化利用就是唯一的選擇了。這完全取決于政策的松緊程度。

從更一般的角度，對各種能源“定位”的傳統思路，定位為“好”的就照顧、維護，定位為“壞”的就打擊，這是對很多連續性問題的二值簡化，已經無法處理現實中遇到的復雜問題。這種定位，很容易對所謂“壞”的懲罰過頭，對“好”的獎勵過度。比如，目前的經濟形勢下，煤炭電力供需嚴重不平衡，而電價仍舊高高在上。所謂節能減排力度要維持，就不能降電價的做法，就有“過頭”之嫌。

這種定位的模式如果持續，對煤炭的未來也不是好消息，因為它意味著煤炭有被定位為“落后的能源”的風險，如同很多非政府組織（NGO）宣稱的那樣。這一并不確切的信條，即使從煤炭行業出發也無須捍衛，不應該捍衛，還是關注短期的市場動態，設法改善生存環境為好。

中國出口煤炭？——不如先推動把進口在短期內降為零

我國的煤炭消費量從2000年的15億噸左右，迅速增長，在短短15年內翻了2倍多，接近40億噸的水平，超過世界煤炭生產與消費量的一半。這一量級，比整個中東出產的石油總熱值都大。2007年到2012年，其他國家整體的煤炭消費下降1%以上，而同期我國煤炭消費增長了30%。也正是在這一時期，我國從煤炭的出口國變為了進口國，進口量迅速在幾年內攀升到3億噸的水平，占據了本來就有限的國際煤炭貿易的20%以上。我國的煤炭市場動態，無論是絕對量、增長量還是貿易量，都把其他地區的趨勢完全掩蓋了。

這種短期內巨大的結構性變化，使得世界煤炭貿易的形勢與流向發生了根本性的改變，我國在過去幾年，成為了世界各國，包括澳大利亞、越南、印尼、甚至北美煤炭出口的主要目標地區。endprint

目前形勢的巨變使得人們又開始關注我國出口煤炭的可能性，以潛在地貢獻于煤炭的脫困。2008年以前，我國傳統的海外出口市場主要是日本、韓國以及臺灣地區，這些地區的煤炭需求基本處于飽和狀態，我國煤炭出口減少、貿易聯系減弱之后這些地區的煤炭需求缺口主要被澳大利亞與印尼煤炭占據，其價格優勢比較明顯，這部分幾乎沒有增長的空間。印度是一個潛在的新興市場，其計劃在2020年將本國煤炭的生產能力提升接近一倍，到10億噸以上，以解決本國的能源短缺問題。但是受困于強的計劃體制與煤炭質量的低下，這一目標的實現顯然沒有增加進口的確定性那么強，印度將可能在短期內超過我國，成為煤炭進口的第一大國。

由于地理位置上相比東南亞，澳大利亞，甚至是南非地區沒有區位優勢，煤炭的開采成本上也不占優，我國煤炭出口印度的前景幾乎看不到。但是，減少煤炭的進口，進行國內煤炭的替代確實是可能的，并且國內外差價不算太大，對各種要素成本的扭曲以及下游企業的影響有限，其經濟代價與全局影響可控，應該是一個值得探討的政策。

從公共政策角度，探討在“十三五”期間，在尊重WTO規則前提下，以保護國內煤炭市場為目標，通過提高關稅以及其他操作性措施，將煤炭凈進口量減少到可以忽略的地步，是可行的。除華南地區（靠近東南亞廉價煤市場，競爭力極強，限制進口的全社會損失很大）外，其他地區，特別是華北與華東地區減少直至停止使用進口煤，特別是電煤，應該成為煤炭行業游說政府進口政策調整的方向。

深耕煤炭深加工，取消煤炭總量控制政策

煤炭的深加工，包括煤制油、制氣以及各種化工產品，是在傳統的電煤、焦煤之外的主要途徑。但是，這些技術，普遍具有投資密集、技術復雜，工業實踐有限，水資源消耗總量大，環境排放超標風險較大的特性，爭議頗大。它的健康發展對整個社會的治理能力有很高的要求，在全局政策上需要保持謹慎的基本態度。

但是，與此同時，必須認識到，建設高耗能產業以發展經濟，是包括內蒙古、寧夏、新疆這些資源豐富地區發揮稟賦優勢的不多選擇，也是解決煤炭困境需求側的措施之一，盡管短期內的低油價環境對其經濟性有所影響。在這一問題上，要徹底擺脫高耗能具有“原罪”的思維定勢，放開對高耗能規模的總量控制，專注于對外部性問題的內部化上（水的總體稀缺成本、排放的損害與成本的顯性體現）。廣大能源資源稟賦豐富地區將依靠自身的能源成本優勢，有可能取得更大的發展空間與可持續發展能力。

煤炭行業不是產能過剩，而只是一部分產能在目前的價格水平下缺乏競爭力而已。也只有如此歸因（Reasoning），才能尋找到可行的合理解決方案，而不是行政限產、甚至組建煤炭卡特爾等扭曲市場的措施。高耗能產業與能源工業，將是資源豐富地區合理產業與能源結構中重要的組成部分，這也是煤炭消費增長，改善供需情況的唯一希望。除此之外，煤炭行業作為一個整體，似乎無“型”可轉。投資意義上的轉型即使成功了，那也意味著不再是煤炭企業了。

如果沒有其他能源的強力競爭，或者持續的高強度的煤炭限制政策，煤炭是永遠不會達峰的，如同過去展現的那樣。目前，短期內出現的增長停頓甚至下降，只不過是經濟形勢低迷下的一種周期反應而已。那么接下來的問題就是，在我國，會有其他能源的強力競爭嗎？

這基本是不可能的。一方面，我國能源之間的競爭，由于價格管制的原因，其可競爭性是非常低的；另一方面，煤炭作為最廉價的能源，如果沒有強的政策限制，基本是最有競爭力的。

那么，高強度的煤炭限制政策會持續嗎，比如煤炭總量控制？這個屬于政府可以施加影響的方面，更需要問的是“何種的限制強度是合適的”的規范性問題，從而為政府合理的政策設計與實施提供依據。

這方面，特別需要糾正一種過去曾經出現過的思維慣性——先“認定煤炭要達峰”，然后設定“達峰的目標與規劃”并分解實施。如果現實發展不符合這種預期或者規劃，就用各種行政手段去趨近目標（比如關停眾多仍未到壽命期的煤炭利用基礎設施），類似“理論不符合現實的時候，去修改現實”一樣。當務之急，在于煤炭行業要反對不合理的煤炭總量控制政策的出臺。

總結

煤炭行業2011年后的全球不景氣，新的產能與投資水平在主要煤炭生產國，包括我國都已經迅速下降。如果沒有新的額外的政策，特別是氣候政策，未來10年可能達到新的平衡。由于開采的條件越來越差，供給的剛性成本在增加，煤炭的長期成本是上升的。在煤炭企業競爭中處于劣勢的企業有可能被完全逐出市場，成為徹底的“輸家”，煤炭企業未來劇烈的結構性變化仍將是不可避免的，這也是煤炭市場重新平衡的需要。

提高煤炭進口的門檻，改善國內供過于求的局面，確定“十三五”期間煤炭凈進口大幅減少（甚至為零）的目標，其社會成本有限，可作為煤炭行業游說的主要方向。

煤炭節能減排方面的控制政策需要更加明確的價值標準，單純的節能以及減少一定數量的排放，這一有效性并不能構成政策推行的充分條件，需要合理與合法性的充分考量。這些政策強度都不應該再繼續加碼，并且不應該在“十三五”出臺任何旨在行政限制煤炭消費水平的“總量控制”措施。煤炭行業要為之而努力。endprint