產業目標幾近落空煤層氣如何改革？

徐沛宇

對比 “十一五”煤層氣規劃目標完成情況，“十二五”的“不合格”不言而喻；與其他能源產業相比，煤層氣“十二五”的發展速度也更為緩慢的。厘清產業存在的問題，我們希冀能在“十三五”看到煤層氣的華麗升級。

進入2015年下半年，相關部門對煤層氣產業“十二五”規劃完成情況進行了檢查，也開始為編制“十三五”規劃做準備。在距離“十二五”結束只剩下2個月左右的時間里，我們遺憾地發現煤層氣的完成情況十分堪憂。

有不少業內人士提出，煤層氣產業未來要發展好，不但要解決一直以來困擾發展的礦權紛爭及技術瓶頸，更要從政策、體制上突破制約發展的掣肘。

“十二五”目標落空幾成定局

2014年，全國煤層氣產量約為155.31億立方米，其中地面開發煤層氣產量約為36.91億立方米。2015年1-6月，煤層氣（煤礦瓦斯）產量約為83.98億立方米，其中地面開發煤層氣產量約為21.17億立方米。

《能源》記者從權威人士處獲悉，預計今年全年煤層氣（煤礦瓦斯）產量約為167-176億立方米，約為“十二五”目標的55.99%-58.79%，其中地面開發煤層氣產量約為42-44億立方米，約為“十二五”目標的26.46%-27.78%?！笆濉币巹澋牡孛骈_發煤層氣產量，落空率高達70%以上。

根據煤層氣產業的“十二五”規劃，2015年應實現煤層氣（煤礦瓦斯）產量300億立方米，其中煤層氣產量160億立方米的戰略目標。

回顧煤層氣“十二五”規劃出臺過程可以發現，與以往規劃相比，“十二五”規劃研究在深度、測算基礎、專家參與、科學決策等方面都史無前例，彰顯出國家對煤層氣產業發展的重視。

2009年下半年，國家能源局就成立了煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用“十二五”規劃編制領導小組及辦公室。2009-2011年，領導小組及其辦公室多次組織專家召開專題會、匯報會、交流會、座談會。規劃初稿完成后，就發展目標、布局和重點項目等內容，多種方式征求相關省區市和重點企業的意見。2011年11月11日至12日在安徽合肥召開全國煤礦瓦斯防治現場會上，煤層氣規劃目標和部署再次廣泛征求各方面意見。到2011年12月26日，《國家發展改革委關于印發煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用“十二五”規劃的通知》（發改能源[2011]3041號）正式印發，提出了煤層氣發展的戰略目標。

對比 “十一五”期間煤層氣規劃目標完成情況， “十二五”的“不合格”不言而喻。 在“十一五”期間的2010年，煤層氣產量達到91億立方米，完成規劃的9成，但 “十二五”僅完成過半規劃目標。

困擾煤層氣的三個問題

其實，煤層氣產業產量增長緩慢已不是什么新鮮事，關于其背后的問題分析，也是眾說紛紜。在這里，我們綜合總結了各方的資料和觀點，嘗試厘清煤層氣產業存在的問題。

礦權癥結是制約煤層氣發展的首要問題。在煤層氣勘查的近20年時間里，礦權面積增長十分緩慢。目前，煤層氣的勘查面積只有約5.8萬平方公里?？辈槊娣e不足，已經成為重要瓶頸。同時，煤層氣礦權分段辦理的模式，也對其在勘探開發上增加了很多困難。

世界煤層氣開發經驗表明，滾動勘探開發是煤層氣行業的重要特點，但是我國的煤層氣探礦權期間較短，發現探明儲量、編制開發方案后才能申請采礦權，有了采礦權才能實施煤層氣正式開采。而且以煤層氣與煤炭礦權重疊為由，扶煤限氣情況時有發生。雖然國家明確提出“先氣后煤”的開采主張，但是大部分煤企出于井網破壞煤層結構、增加開采難度等考慮，越過煤層氣開采環節，以經濟補償的方式收購煤層氣采礦權。

因礦權紛爭引發的央企、外資煤層氣企業與地方政府、企業之間的矛盾不斷發生，成為煤層氣發展路上多次出現的絆腳石。例如，2013年殼牌公司退出山西省河東煤田中部的石樓北煤層氣項目最直接的原因就是山西藍焰煤層氣集團有限責任公司，在殼牌公司與中國石油合作區塊上實施了打井、掠奪性開采合作區內的煤層氣資源的侵權行為。這也是為何煤層氣領域頻有外資進入但進入商業化運作的中外合作煤層氣項目又屈指可數的最大阻力。

煤層氣開發技術難題是產業發展的第二個重要問題。從1996年國家成立中聯煤至今，我國進入煤層氣領域有將近20年，若從大規模開發煤層氣的2004年說開也有十多年的時間，然而煤層氣開發的技術并沒有實現實質性進步，在煤層氣井型、井網和鉆井、儲層改造等核心技術和工藝方面仍有諸多難關待突破，否則將直接影響單井產量的增加和利用率的提升。

我國2000米以淺的煤層氣資源量中，1000米及以淺的約占38.8%，1000-2000米的約占61.2%，2000米以深還蘊藏數量巨大的煤層氣資源量。經過近20年的引進、實踐、創新，特別是實施“大型油氣田及煤層氣開發”重大科技專項以來，中淺層高階煤煤層氣開發的地質、富集、鉆井、壓裂、排采、集輸等領域均取得突破性進展，形成了5大技術系列，在煤層氣商業開發、降低成本中發揮了重要作用。

但是深層煤層氣、中低階煤層氣、南方軟煤煤層氣地質認識、富集規律和勘探開發尚未從技術上獲得突破，技術問題仍得不到很好地解決，限制了煤層氣勘探開發投資領域。技術層面的攻關直接影響著煤層氣的利用潛力，以晉煤集團為例，其利用的煤層氣瓦斯濃度大多在10%以上，而國外基本都實現了建立在先進技術基礎的濃度為3%的瓦斯利用。

第三，政策體制也影響煤層氣開發積極性。由于單井產量較低等原因，煤層氣發現成本、生產成本費用較高，且煤層氣從勘探到商業生產往往需要5-8年甚至更長時間。北美、歐洲、澳大利亞和印度等國家和地區，對煤層氣開發利用都制定了完整的鼓勵、扶持政策。2005年以來，我國先后出臺多項煤層氣扶持政策，發揮了重要推動作用，但是政策支持力度較為有限了，真正落實的政策不多。

國家層面的煤層氣補貼還是停留在0.2元/立方米的低水平，較之頁巖氣已0.4元/立方米的補貼標準，煤層氣開發企業的積極性不夠。此外，一些地方規定煤層氣出廠價、指定煤層氣用戶，辦理增值稅退稅手續過程中要求將縣級分成部分變相留下，煤層氣發電上網電價上浮不到位等，不僅削弱了國家煤層氣扶持政策效果，而且實際上抵制了國家煤層氣鼓勵政策。

產業發展的三個建議

一是推進礦權改革，擴大礦權面積。煤層氣的礦權遺留問題主要表現在重疊礦權問題、準入問題等，一旦解決可以調動民企（外企）投資開發煤層氣的積極性改變市場競爭不充分的局面，進一步提高煤層氣開發利用面積。

“解決好礦權重疊問題，才是煤層氣發展的關鍵”，談及煤層氣發展的制約因素不少業內人士感嘆道。共生同一空間，但兩者屬于獨立礦種，存在兩級管理的掣肘，重疊的礦權讓油企與煤企產生壁壘心結，煤炭企業和專業煤層氣企業折射的利益分配難題迫切需要有效的協調平衡機制來解決。

在解決紛爭上，煤炭企業建議“氣隨煤走、兩權合一、整體開發”，而煤層氣企業方面則主張應建立“煤層氣礦權配置優先于煤炭探礦權配置”的原則。面對這些主張，新的利好政策始終沒有出臺，未來不管是兩方共同開發還是合作模式（不具備煤層氣開采能力的煤炭企業通過招標等模式引入煤層氣企業進行抽采作業），亦或者是有開采能力的煤炭企業自主開采模式，都需要相關政策進行規范。

二是加強技術層面的攻關和突破?？偨Y“十二五”、面向“十三五”，踏踏實實做好基礎性的研究工作，研究出適合各種資源條件的系列煤層氣開采技術，才能擴大煤層氣投資領域、降低成本、提高競爭力，并為煤層氣產業有效益持續發展提供支撐。

大型油氣田及煤層氣重大科技專項對煤層氣項目的支持數量、投資比重、資金數量，應該加強，不宜減少；同時，要發揮煤層氣產業技術創新戰略聯盟的作用，推動中低階煤層氣開發、深層煤層氣開發技術創新，發展完善高階煤煤層氣開發技術系列，為“十三五”煤層氣“健康有序發展”提供技術保障。

三是加強體制激勵和管理政策改革。調整地方煤炭管理體制，消除違法侵害煤層氣礦權的政策環境。同時，構建三元政策體系，解決政策割據問題，按照財政補貼、稅收鼓勵、規范引導等三元政策體系，有序出臺煤層氣相關政策。落實2013年9月22日國務院辦公廳93號文提出的相關政策要求，檢查相關部門出臺政策的相關工作和進展，明確政策出臺的時間要求。

按照十八屆三中全會建立統一市場的戰略方向，徹底解決政策抵觸、政策割據的問題。建議開展煤層氣政策清理，重點檢查省市縣三級政府出臺的相關政策，與國家政策不一致、相抵觸的規定、限制，應該盡早調整、修改，為政令暢通創造條件。endprint