湖南白云山國家級自然保護區實施生態補償存在的問題及應對之策分析

萬鑫等

摘要：當前，自然保護區作為我國生態文明建設的重要組成部分，正承擔著兼顧社會經濟發展與資源環境保護的雙重任務，建立合理有效的生態補償機制作為實現社會經濟發展和資源環境保護的基石，對自然保護區的可持續發展發揮著重大作用。但是，實施生態補償存在著缺少相應的政策、居民的權利與義務不對等、補償資金短缺等問題，本論文從湖南白云山國家級自然區的實際情況出發，對白云山自然保護區的生態補償機制進行初探，確定了構建相應的政策、權利與責任對等的原則、將保護區生態補償資金納入縣年度財政預算等措施，以期為白云山自然保護區的發展與保護提供必要的理論與實踐基礎。

關鍵詞：自然保護區；生態補償；機制

改革開放以來，自然保護區在保護環境、維護生態系統平衡及構建生態文明建設當中正發揮著日益重大的作用。而生態補償作為調節保護區與社區居民之間矛盾的杠桿，已逐漸成為維護我國自然保護區穩定發展的必然趨勢。

一、白云山自然保護區概況

白云山保護區位于云貴高原古陸塊的東北緣，武陵山脈南坡中段，地處東經109?16'35''～109?30'52''，北緯28?37'42''～28?50'58''之間，總面積為20158.6hm2，位于湖南省湘西土家族苗族自治州的保靖縣境內。白云山保護區起始于1958年建立的白云山林場，于2013年9月經國務院批準為國家級自然保護區。是以保護白頸長尾雉等珍稀動物及其生境為主的保護區，是集保護管理、科學研究、宣傳教育、生態旅游和自然資源可持續利用等多功能于一體的野生動物類型自然保護區。

二、白云山自然保護區實施生態補償的必要性分析

在人口分布上，目前，白云山自然保護區共涉及野竹坪鎮、清水坪鎮、碗米坡鎮、毛溝鎮、比爾鎮、大妥鄉6個鄉鎮35個行政村158個自然寨，與自然保護區有關的人口約30000人，周邊人口密度150.61人/km2，在保護區周邊鄉鎮的人口組成和少數民族組成見表1-1。另外，保護區內涉及人口1900余人，其中核心區、緩沖區內無人居住，實驗區有499戶，共1901人；有土家、苗等少數民族1721人，占90.53%，區內人口密度為9.43人/km2。

表1-1 保護區周邊的人口與民族概況

鄉鎮名稱 面積 總戶數 總人口 農業人口 土家族 苗族

比爾鎮 96.7 4439 15218 14839 10453 892

清水坪鎮 144.81 5858 22300 21780 14393 4747

碗米坡鎮 216.89 5493 22154 22083 16799 406

毛溝鎮 150.94 7650 28113 26976 15699 3681

野竹坪鎮 63 3078 10493 10162 3029 2331

大妥鄉 107 4967 19101 18583 10358 2096

在交通方面，自然保護區內有4條鄉村公路，各村都有通村公路，交通方便，車輛多，村民活動頻繁，一是保護區及周邊村民有進山捕獵的習慣，獵戶較多，特別喜歡打雉類，進山下套人多，鐵夾、繩套密布，對珍稀雉類等野生動物的生存造成極大威脅；二是保護區及周邊村民有進山掏鳥蛋的習慣，嚴重阻礙了珍稀雉類等鳥類繁衍發展；三是當地居民經常性的采伐闊葉林作為薪柴、燒制木炭，對珍稀雉類等野生動物的棲息地生境造成了嚴重的破壞。

在經濟發展上，保護區所在地保靖縣屬少數民族聚居區，屬“老、少、邊、窮”的國家級貧困縣。由于地理位置偏僻，經濟基礎薄弱，第三產業不太發達，全縣三次產業結構為19.5：42.1：38.4。居民的生產方式以傳統的農業生產為主，文化水平不高，專業技術水平低下，創收來源少。據調查，區內的居民年平均收入低于2200元，以至于部分居民在保護區內進行亂砍濫伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等違法活動。

綜上可知，白云山保護區內居民人口數量之大、交通之便利、經濟發展水平之低，區內居民在經濟發展與資源保護管理之間不可避免地產生了矛盾，給白云山自然保護區的管理造成了極大的困難。因此，如何補償保護區內居民所受到的損失、以什么形式進行補償，成為保護區和當地社區居民關注的焦點[1]，也成為保護區開展各項資源保護工作的基礎。

三、白云山自然保護區實施生態補償存在的問題

目前，就白云山自然保護區的現狀來說，在白云山自然保護區實施生態補償還存在著一些問題：

（一）缺少相應的生態補償政策

當前，生態補償缺乏系統的制度設計，國家沒有統一法律和政策，各地的補償或補助政策取決于決策者的意愿及當地當年的財政預算狀況。同時，由于國家生態補償機制尚在形成之中，林業、環保、農業、水利、財政、發改委等不同部門均根據部門的職權和利益開展生態補償實踐，導致生態補償政策多，國家統一的生態補償法律、法規制度難以及時有效的形成[2]。

（二）居民的權利與義務不對等。保護區內的居民承擔著保護自然保護區的義務，投入了一定的時間和精力，保護區外的生態公益林區域可以適當采伐林木、捕獵野生動物、采挖野生植物、放牧，保護區內嚴禁采伐、采挖、捕獵、放牧，但區外區內國家生態公益林補償一致，同時保護區內的居民也未得到社會部分群眾的認可與理解，權利與義務的不對等打擊了保護區內居民保護的熱情。

（三）居民以犧牲自身利益來保護生態環境，但未得到相應的經濟補償。據實地調查，白云山自然保護區成立前，當地居民通過砍伐林木，燒制木炭，狩獵野生動物、采挖野生植物等手段，每人的年平均收入達到了800元左右，而白云山自然保護區成立之后，每人的年平均收入約減少到300元，同時受地理位置、人口素質、勞動力數量等因素的制約，居民沒有其它可創收的經濟來源，基本處于“出門打工無技術，在家創業無門路”的狀況，加上國家又未給予額外的經濟補償。因此，資金短缺不可避免地成為了自然保護區與居民矛盾的焦點問題。

四、白云山自然保護區生態補償機制的構建

（一）建立符合白云山自然保護區發展的生態補償政策

自然保護區的發展離不開法律的保護， 脫離了法律的規制， 自然保護區的發展也將偏離正常的軌道[3]。白云山自然保護區生態補償機制的構建應立足于《中華人民共和國自然保護區條例》，由當地政府牽頭，對白云山自然保護區居民進行大量實地、深入的調查，建立一套符合白云山自然保護區發展的生態補償政策，相信隨著白云山自然保護區生態補償政策的落實，白云山自然資源保護工作能得到進一步的加強。

（二）權利與責任對等的原則

生態補償的目的是實現生態系統保護，從而提供持續的生態系統服務功能，生態保護的效果是衡量生態補償政策實施效果最重要的方面，因此在生態補償政策設計過程中，必須明確受償者在得到補償之后生態保護的責任、范圍、面積，將權利與義務統一起來，使生態補償切實發揮作用，最終達到生態保護的目的。

（三）將白云山自然保護區生態補償資金納入縣年度財政預算

由于白云山自然保護區剛晉升為國家級自然保護區，無生態補償資金，將其納入縣年度財政預算可改善保護區內居民的物質生活條件，緩解保護區內居民的經濟需求，減少居民對自然保護區的人為破壞。目前，自然保護區內的林地面積為288024畝，按林地實際面積算，給予保護區內居民生態補償（不是生態公益林補助），預計每畝林地的生態補償為20元，總預算為5760480元，相信這對有效地保護和維持自然保護區的可持續性發展具有重大作用。

參考文獻

[1] 陳傳明.福建武夷山國家級自然保護區生態補償機制研究.地理科學[N].2011， 31（5）.

[2]歐陽志云，鄭華，岳平.建立我國生態補償機制的思路與措施.生態學報[N].2013，33（3）：0686—0692.

[3] 顏士鵬，駱穎國家級自然保護區“一區一法”立法模式的理論分析.世界林業研究[J].2007（10）.

作者簡介：萬鑫（1970—），女，湖南保靖人，林業技術推廣站工程師；宿秀江（1973—），男，湖南保靖人，白云山管理局高級工程師；張強（1974—），男，湖南保靖人，白云山管理局工程師；何建軍（1977—），男，湖南保靖人，白云山管理局宣教股長；田富（1986—），男，湖南保靖人，白云山管理局資源林政股長；向松林（1987—），男，湖南古丈人，白云山管理局科研所長。