當行政執法遇到“軟抗法”
——“金葉園事件”給行政執法帶來的啟示

◆本刊記者 許方霄

本刊記者：自《北京市控制吸煙條例》出臺后，大多數單位能夠嚴格執行，但前段時間，中國煙草總公司下屬單位金葉園會議中心公然抗法事件卻引發社會輿論界、法律界及相關部門的廣泛議論和極大關注。作為現場執法人員之一，請您簡單回顧當時的情況。

王本進：7 月14 日，在日常的控煙檢查當中，我們發現金葉園會議中心在控煙方面還存在眾多嚴重的違法行為，其中包括：會議中心內部缺少控煙管理制度，在室內發現了若干個煙頭，室內擺放印有煙草廣告的物品，這是《北京市控制吸煙條例》中明令禁止的。隨后，我們對它進行立案。

7 月23 日，我們對金葉園會議中心進行復查，但發現他們并沒有按要求進行整改，室內仍然擺放著印有煙草廣告的物品。針對這種情況，我們便以北京市衛計委的名義，向中國煙草總公司去函，并于7 月31 日上午，第三次來到平谷區，對金葉園會議中心進行綜合衛生監督檢查。還沒進入辦公大樓，我們就被兩個工作人員攔住，他們一直不配合調查，還手持中華牙膏向執法人員發問：“這牙膏為啥不讓擺？煙草有中華煙，這牙膏也是中華牌的。”最終我們也沒能進門。無奈之下，我們只能請公安部門協助，但民警在現場調解了近1 個小時，金葉園會議中心的工作人員依舊不讓執法人員進入園區，一共僵持了2 個小時。

本刊記者：金葉園會議中心公然阻撓執法，并造成一定的影響，對此事件，您怎么評價？

王本進：金葉園會議中心公然阻撓執法行為不具有代表性，只是個別單位的少數人行為。我相信，類似的情況不會經常出現。但是，這一事件的發生，應該引起我們的重視。

本刊記者：除了此次事件之外，在控煙執法過程中，北京市衛生監督所作為控煙執法部門，都遇到過哪些困難？

王本進：《北京市控制吸煙條例》突出的是政府管理、單位負責，因此，如果政府管理到位，單位落實主體責任到位，整個行業系統控煙的效果就好，反之則差。

在執法中，我們發現少數行業的管理還不到位，對行業所屬單位的日常監督管理、檢查督導不夠，所屬單位在控煙的主體責任落實上不夠，存在違法行為較多，執法任務重，比如餐飲行業中的路邊、胡同小型餐飲單位，娛樂行業的酒吧、KTV、棋牌室等。

另外，還有一些主體責任不明確，或管理邊界不明確的場所，如無物業管理的老舊居民樓、綜合寫字樓、無人值守的公交站點、需排隊等候的場所等，公共衛生間內的吸煙行為也很難監督到位。還有一種情況，就是行業管理不明確的新型業態，如養生館、足療店等。

最后，執法隊伍力量薄弱也是一個難題。北京市衛生監督所是目前承擔控煙執法任務的衛生監督執法機構。在履行著原有的衛生監督執法職能的基礎上，我們沒有增加一人一編，處于超負荷運轉狀態。

本刊記者：在控煙任務持續監督執法的過程中，請您總結下，違反《北京市控制吸煙條例》的單位有何特點？比如，違法者或抗法者可能是事業單位、行政單位或執法部門自身等。

王本進：違法和抗法是不一樣的。如果說違反《北京市控制吸煙條例》的單位有什么共同點，那就是這些單位的法治意識淡漠，行業管理不到位，主管部門日常的檢查、督促不夠，單位存在僥幸心理。此外，單位領導自身存在違法吸煙行為也是不容忽視的現象。自身不硬，怎么打鐵？從目前情況來看，違法行為還廣泛存在各個領域，只是程度不同。因此，作為衛生監督執法部門，對控煙執法工作我們還要有一個清醒的認識和打持久戰的準備。

本刊記者：面對新形勢、新環境，將來如果再遇到金葉園會議中心這類抗法事件，作為執法人員，您認為該如何解決？

王本進：金葉園會議中心的抗法行為雖然只是個案，但它卻揭示了一個重要問題——行政執法如何面對抗法。我們的做法是：相信法律，依法執法。

就拿金葉園會議中心抗法事件來說，從事件發生的起始，我們就嚴格按照《北京市控制吸煙條例》的規定和設定的工作機制開展工作：先期致函金葉園會議中心上級主管部門，通報情況，建議加強對所屬單位控煙工作的監督管理。在遇到阻撓執法時，我們按照《北京市控制吸煙條例》第二十八條的規定：“阻礙有關部門依法執行職務等違反治安管理行為的，由公安部門依法予以處罰。”請公安部門予以協助。在公安部門協調未果的情況下，在媒體的強力支持下，執法協調部門啟動了《北京市控制吸煙條例》中賦予的溝通協調機制，金葉園會議中心上級主管部門的有關領導主動與北京市衛生計生行政部門進行了溝通，最終使這一抗法事件得到了比較妥善的解決，相關人員得到了處理，違法單位受到了處罰。

此次事件雖屬個案，但確有舉一反三的意義。今后如遇類似事件，不能不作為，也不能亂作為，要嚴格按照法律賦予的職責和程序，發揮協調機制，敦促各相關部門落實職責，真正發揮“政府與社會共同治理、管理與自律相互結合，實行政府管理、單位負責、個人守法、社會監督” 的原則，此類事件是能夠妥善解決的，這就是中國體制的優勢。

本刊記者：如今，地方立法也越來越多，但是執法力量卻是有限的，對于執法部門來說，行政資源本身肯定也會出現力不從心的情況。北京市衛生監督所是不是也存在這種情況？

王本進：衛生監督作為公共衛生體系的重要組成部分，在體系建設上實際長期處于歷史欠賬狀態：編制不足、名稱不規范、機構的級別偏低、辦公用房緊張等。2013 年，在食品安全監管體制改革后，北京市衛生監督系統劃出三分之一編制和人員，使得人員短缺的局面更加嚴峻。2015 年6 月1 日，全市衛生監督執法機構不僅履行原有的衛生監督執法職能，同時還承擔了控煙執法任務。雖然如此，但全市衛生監督執法機構沒有增加一人一編，整個系統處于超負荷運轉狀態，主要表現為：不同專業工作會議、培訓時間沖突，執法任務時間沖突，投訴舉報處理時間延長，一人兼職多項，執法檢查不夠細致，執法工具不足等。長期以往，恐怕會顧此失彼，這也是我們所擔心的。

本刊記者：有一種說法，今后的執法模式可能會采取聯合執法，對于這種聯合執法，是否也存在一些問題？比如，公安等部門也存在資源不足等問題，或者，在沒有發生正面暴力沖突時，公安部門也會束手無策。

王本進：今后是否采取聯合執法模式，尚不得而知。至于公安部門如何履職，我們不便評論，但希望各部門能夠密切配合，嚴格履職，無縫銜接。

本刊記者：很多行政法規過了社會的關注期，便流于形式，對此，您怎么看？

王本進：這個問題的確存在。為了避免這種現象的出現，應強化人大的監督作用，主管部門也要加強執法稽查，督促執法機構認真落實職責。同時，還要積極發揮社會監督、輿論監督作用。當然，我們也要為執法創造必要的保障條件，要充分考慮到法律法規的長期可實施性。

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國家煙草專賣局局長凌成興在得知“金葉園事件”后，作出批示：此事暴露金葉園會議中心個別干部職工法制觀念差、辦事能力差、應對本領差，影響極壞、教訓深刻，成為“一粒老鼠屎搞壞一鍋粥”，損壞了煙草行業控煙履約的工作成效和良好形象。值得全行業舉一反三、認真反思。

隨后，北京市衛生監督所的執法人員根據相關規定，對金葉園會議中心罰款5000 元。金葉園會議中心負責人表示，已對事件中的相關人員做出了解除聘用的決定，并在金葉園會議中心內部成立了控煙小組，建立控煙制度，進一步對員工進行控煙培訓。