證據是食藥監管部門做出行政處罰決定的基礎

◆文 珠帕爾木拉提

北京市西城區食品藥品稽查大隊

食品藥品監督管理部門作為行政機關，擔負著食品藥品監督管理和行政執法等重要職責，對食品藥品生產經營過程中的違法行為享有行政處罰權，在實施具體行政行為時，不僅要保護有關經營者和消費者的合法利益、權益，還要嚴厲打擊違法行為。執法人員對有關案件的處罰，必須做到證據確鑿、事實清楚以體現執法的公正性。執法人員掌握行政處罰的證據種類、特點，對證據收集過程中常出現的問題及行政處罰證據的重要性有充分認識，對其科學利用證據對違法案件進行查證，提高依法行政的能力和水平，是非常必要的。

確鑿的證據是行政處罰的基礎

行政違法事實的存在，是行政機關行使行政處罰權的前提。根據《北京市食品藥品監督行政處罰程序規定實施細則》的規定與要求，對當事人做出行政處罰前，必須確保違法事實清楚、定性準確、證據確鑿、處理適當、程序合法，以確保行政處罰的合法性，維護當事人的合法權益，充分體現食藥監管部門的職責。由此可知，證據是能夠證明案件真實情況及其相關內容，經過嚴格的法定程序篩選，符合法定形式而被行政機關采用的事實，是行政機關做出行政處罰決定的基礎，是決定行政處罰合法性的重要因素，也是復議、訴訟的核心問題。《行政處罰法》第三十條規定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應當給予行政處罰的，行政機關必須查明事實；違法事實不清的，不得給予行政處罰。”這就要求執法人員在行政管理過程中，必須遵守“先取證，后裁決”的規則，在證據確鑿，事實清楚的基礎上才能做出處罰決定。

證據必須符合法律要求

證明違法事實存在的證據主要包括：行政執法機關收集的原始書證、物證、調查筆錄（證人證言、當事人供述和辯解證人、鑒定結論和現場筆錄），證據必須合法，對不同的證據，法律要求各有不同。

書證書證是以文字、符號、圖畫記載的內容及其表達的思想來證明案件真實情況的證據材料。執法人員在行政執法過程中所取得的書證應是原件。原本、正本和副本均屬于書證的原件，當執法人員在取得原件確有困難時，可要求當事人提供與原件核對無誤的復印件、照片，但應當注明出處，由當事人核對無異后簽字。如：《營業執照》、《餐飲服務許可證》等。執法人員調查取得的報表、臺賬等書證，應當附有說明材料。此外，如果國家法律、法規等對書證的制作形式另有特殊規定的，應遵照相關規定。

現場筆錄現場筆錄是行政訴訟特有的獨立證據形式，是行政執法人員在依法行使職權的過程中，對有關現場、物品進行調查的客觀記錄。執法人員制作現場筆錄時應當明確時間、地點、事件等內容，并由執法人員和當事人簽名，當事人拒絕簽字或者不能簽字時，應注明原因。行政處罰案件中的陳述、談話類筆錄應當有行政執法人員、陳述人、談話人簽名或蓋章。現場筆錄以其記錄內容來證明案件事實，從這個意義上說，它和書證相同，但它必須是行政訴訟開始前存在于行政執法過程中的書面證據，屬于國家行政機關工作人員制作的證據。因此，它又不同于一般的書證。

視聽資料視聽資料是以錄音、錄像設備所反映的聲像、計算機儲存的資料以及其他科技設備與手段提供的信息，來證明案件真實情況的證據。值得注意的是，執法人員或當事人利用視聽資料作為證據使用時，應使用有關資料的原始載體。使用原始載體確有困難的，可以使用復制件，但須注明制作方法、制作時間、制作人和證明對象等。同時，聲音資料應當附有該聲音內容的文字記錄。

調查筆錄調查筆錄是行政執法人員對當事人進行詢問調查，通過一問一答的形式，確定違法事實的一種方式。調查筆錄在形式上有一定要求：須寫明當事人的姓名、年齡、性別、職業、住址等基本情況，執法人員和當事人雙方簽字，注明調查筆錄出具日期，并附身份證復印件等證明當事人身份的文件。

檢測報告檢測報告是具有相應資質的檢測機構，按照食品藥品檢測技術規范，運用化學、物理等分析后得出的數據報告或者書面結論。

有效證據的三個屬性缺一不可

證據是經過執法人員查證屬實，可以作為定案根據的、具有法定形式的、能證明案件真實情況的一切事實。因此，有效證據都應保證其客觀性、關聯性和合法性，三者是收集、審查、判斷證據的基本標準，相互聯系，缺一不可。

證據的客觀性是不以人的主觀意志為轉移，必須依賴發現和收集的一切客觀存在的事實。任何主觀的東西，如主觀臆想、分析、判斷，都不能成為證據。

證據必須與案件存在客觀聯系，并能證明案件的真實情況，即證據與處罰案件的違法事實具有一定的關系，對案件事實的認定具有實質性意義。如：消費者舉報某餐飲單位銷售不符合食品安全要求的食品，要求食藥監管部門予以查處。該消費者提供的食品能否作為物證，取決于該物證與消費者舉報的經營者銷售不符合食品安全要求的食品的行為之間是否存在關聯性，這就需要執法人員充分調查，加以印證。

證據的合法性是指收集和提供的主體、收集程序、制作形式，必須符合法律、法規、規章和司法解釋的相關規定。證據必須是由法定行政機關的法定人員，依照法定程序收集、提供并查證屬實。特別需要注意的是，新聞媒體在暗訪時偷拍到的食品、藥品生產經營違法行為的錄像等，不能作為食藥監管部門進行行政處罰的證據。

實際取證中常見的問題

執法人員在實施具體行政行為之前，必須依法收集與違法事實相關的一切客觀事實，以證明當事人的違法行為。然而，在實際工作中，各種各樣的違法事實，復雜多變，證據收集困難，執法人員難免會出現一些問題。

收集證據不夠全面從收集證據的范圍和內容來講，執法人員應當收集能夠反映案件真實情況的一切證據材料。既要圍繞涉嫌違法行為的構成要素收集對違法行為定性有關的各種證據，又要收集與其量罰有關的各種證據；既要收集當事人有違法行為的證據，又要收集當事人無違法行為的證據。執法人員只有堅持客觀全面收集證據的原則，才能為正確處理案件奠定堅實的基礎，才能真正達到懲罰違法行為和保護合法經營者的目的。

調查取證對于違法事實的揭示，既要全面，還要注意事實與證據之間的邏輯性。執法人員在調查取證過程中易偏重筆錄，從而忽視了部分對案件定性有所幫助的關鍵性證據的收集和利用。如：執法人員對某食品經營企業現場檢查時，企業未出示《餐飲服務許可證》，執法人員調查到該企業《餐飲服務許可證》已過期，就盲目認為該企業未經許可便從事食品生產經營活動。其中，第一次監督檢查非常重要，如果情況允許，執法人員可對顧客做一份關于其在該企業消費的調查筆錄或者復印其消費小票，調取《餐飲服務許可證》過期后的進銷貨記錄等，做好第一手的取證工作，充分證明企業未經許可從事生產經營活動。

收集證據不夠客觀在證據收集的過程中，執法人員一定要從案件的實際情況出發，尊重客觀事實，切記不可胡編濫造證據。對于收集到的書證、物證、音像證據等實物證據，要保持其原狀，避免對其有任何的改變和毀損；對于投訴人的陳述、當事人的供述和辯解等言詞證據，一定要如實記錄，不得有絲毫的歪曲；現場筆錄完全忠實于現場的實際情況，不能依據自己的主觀臆斷；對于鑒定結論，一定要向鑒定機構和人員提供來源真實的檢材和樣本，以保證鑒定結論的客觀真實性。

執法人員在收集證據的過程中，有時存在先入為主、憑主觀臆斷認定案件事實的現象，雖然證據收集得非常全面，但案件定性并不準確。部分執法人員為提高案件執行率，在考慮問題時，難免出現本位主義思想，只考慮如何做避免當事人提出復議或行政訴訟，而在某種程度上忽視了依法行政原則。

注意公正執法人員在收集證據時，不僅要收集對當事人不利的證據，還要收集對當事人有利的證據。遵循分別取證的原則，執法人員在調查取證時，不宜對當事人、證人采用集中詢問等方式，防止證人之間和當事人之間相互影響，降低證據的可信程度，執法人員應聽取雙方證言、不偏袒任何一方。不能只聽取對認定違法事實有利的證據，而忽視反映對當事人從輕、減輕或不受處罰有幫助的證據。此外，當行政執法人員與案件有利害關系時，應主動回避。

證據收集不夠及時執法人員應當在確保證據質量和遵守法定程序的前提下，盡可能縮短辦案時間。

執法人員應意識到，隨著時間推移，某些關鍵性證據會發生改變，當事人亦可出于利害關系，掩蓋事實真相，增加執法人員查清事實的難度。如：消費者舉報超市銷售的標簽不符合國家標準的預包裝食品，要求食藥監管部門查處。由于未及時監督檢查，執法人員到超市檢查時發現該產品已經下架且沒有庫存，現場銷售的該預包裝食品已經更換包裝，消費者提供的貨品批次無從查證。因此，執法人員在得知案件線索后，應在第一時間趕赴發生違法行為的現場，及時收集與違法行為有關的證據。