流浪乞討人員救助管理存在的問題及對策

燕士英

[摘要]流浪乞討人員的救助管理是社會普遍關注的重點問題。本文通過梳理分析流浪乞討人員救助管理存在的現實問題，提出針對性對策建議。

[關鍵詞]流浪乞討人員；現實問題；對策

一、流浪乞討人員的救助管理工作面臨的問題

（一）救助對象狹隘化

我國的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》救助對象過于狹隘，不利于對農村生活無著的流浪乞討人員進行救助，根據該辦法第一條規定，救助對象僅指城市生活無著的流浪乞討人員。我國只針對城市流浪乞討人員救助，卻遺忘了農村的流浪乞討人員同的救助和管理，流浪乞討人員紛紛流向城市。在城鄉二元框架、戶籍制度和“城市是城市人的城市”的觀念下，很難實現福利性和責任性的“平視救助”。從對全社會流浪乞討人員社會救助的立法視角和社會救助制度的建設來看，這是城鄉分治、公民不同權的落后的立法理念。

（二）救助對象甄別管理難

我國救助對象必須同時具備以下條件：自身無力解決食宿；無親友投靠；不享受城市最低生活保障或者農村五保供養；正在城市流浪乞討度日。由于職業乞丐和非職業乞丐難以界定，僅憑救助站工作人員的直覺或者肉眼判斷是很難區分的。《救助管理辦法》的出臺，收容轉變為救助，固然是社會進步的表現，但從社會管理的角度來講，相對于社會的復雜程度，應該出臺相應的配套管理政策。

（三）職業乞討人員難以管理

面對流浪乞討人員這一群體，特別是游走在城市的職業乞丐，社會既不能放任自流，更不能退回到“收容遣送”的老路。由于缺乏管理的法律依據和規制手段，救助站工作人員僅靠說服教育很難遏制職業乞討現象。對職業乞討人員而言，政府的救助等同于切斷了他們的財路，故而職業乞討人員遇見救助工作人員便望風而逃。

（四） 救助治標容易治本難

我國《救助管理辦法》規定，民政部門對流浪乞討人員已無收容管理職能，救助站的工作人員只能引導、護送流浪乞討人員，但是如果本人不愿意，不可強行將他們帶回救助站，只能對自愿接受救助的人員提供救助服務。這些流浪乞討人員不愿意到站接受救助，主要因為他們已習慣了這種乞討流浪的生活，在城市里乞討能要到錢，比在老家過得還舒服。救助站只能是臨時的救助，并不能解決其根本生活問題。

（五）對“職業跑站”人員的管理難度大

自2003年實行救助管理以來，逐步出現了一些以到救助站尋求救助為由，全國各地滿天跑的群體，且呈逐年增加的趨勢。這些人員到救助站后提出各種無理要求，得不到滿足就無理取鬧甚至打砸公共設施。救助工作人員經常受到侮辱及人身傷害。救助站工作人員沒有行政執法權，不能對其采取任何措施。報警后因其行為不夠治安處罰，公安人員無法對其采取強制措施，使其更加變本加厲。全國這類人員不在少數，使我們的救助經費沒有真正地用在真正需要救助的人身上。不僅造成國家救助資金的浪費，還助長了這類人員好逸惡勞的惡習。

三、對策探討

（一）修訂完善《救助管理辦法》及《實施細則》

改變“城鄉分治，公民不同權”立法理念作為一種社會現象，流浪乞討人員不僅僅在城市里存在，農村也同樣大量存在，并同樣需要獲得政府的救助。顯然，《救助管理辦法》的城市傾向是通不過平等原則的合憲性審查的。因此，救助對象須包括“農村生活無著的流浪乞討人員”。重新修訂完善《救助管理辦法》及《實施細則》具體的修改建議為：首先，《救助管理辦法》及《實施細則》名稱中均應去除“城市”二字，更名為《生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》；其次，對流浪乞討人員的重復救助和異地求助問題做出更為具體、更有操作性的規定。有有必要，政府應組織人大、公安、民政部門針對惡意擾亂救助工作的人員的管理制定出相應的法律、法規。

（二）完善全國救助網絡、設立省級流浪乞討救助聯絡辦公室

現在民政部已經建立了全國救助網絡多年，但全國各救助站的聯網情況并不樂觀。沒有完全做到全國救助信息共享，這就給一些惡意“跑站人員”造成了可趁之機。通過完善全國救助網絡，使來救助站求助人員的信息全國救助機構共享，從根源上杜絕此類事情的發生。在流浪乞討人員管理中，由分管領導牽頭、民政部門負責協調，其他相關部門積極配合，并設立專門機構加強督促，既能理順工作機制，又可以整合資源。此外，針對當前工作中存在的突出問題，必須加大對職業乞討人員的規范管理和對非法組織乞討違法犯罪行為的打擊力度；保障流浪乞討管理工作的經費投入，確保流浪乞討人員的救助管理有人抓，有經費保障。

（三）設立省級“流浪者救助基金”

引導并鼓勵民間慈善資源合理救助，現行法規只起到宣示性的社會效果，政府要鼓勵就必須拿出誠意，或物質獎勵或精神嘉獎。這種鼓勵不應只是號召，更應落實并體現政府誠意。同時，各地要放寬慈善機構進入標準，充分發揮慈善機構的救助作用；加強慈善機構對此類人員的救濟，無疑也是解決流浪乞討人員問題的一個比較現實的做法。首先，“流浪者救助基金”資金來源主要分為政府投入和社會捐助。其次，“流浪者救助基金”專項用于對生活無著的流浪乞討人員的救助，不但要進行教育培訓，還要為他們尋找工作崗位、繳納相關保險等。最后，在積極向社會募捐的同時，還須自覺接受政府和社會的監督，確保基金運行公開、透明、公正。

（四）設立職業乞討行為鑒定中心

加大打擊非法組織殘疾人、兒童乞討違法犯罪活動面對現今大量滋生的職業乞討行為，立法似乎顯得無從下手規制。這些行為不能采納所謂的“道德強制說”，僅僅基于行乞者“個人懶惰”的理由對其進行輿論制裁或是道義審判，也不能放任自由。通過對職業乞討行為的分類，發現職業乞討的詐騙行為。針對這些詐騙進行處罰雖效果有限，但能有效遏制職業乞討行為的蔓延。

（五）設立限制乞討區和表演賣藝區

前者是指特定的時間和地點限制乞討，當然任何乞討行為必須符合法律規定，不得危害公共秩序、侵犯他人的合法權益，不得采取攔追堵截等具有攻擊性或欺騙性的方式乞討；后者則是不分情況一律禁止乞討，但這沒有法律依據。雖然法律上并無明確規定“乞討權”，但根據“法無禁止即自由”的原理，只要法律未禁止乞討行為，公民就享有“乞討權”或“乞討自由”。因此，在沒有法律依據的情況下，任何出臺試圖禁止乞討行為的文件或政策措施都是違法的。設立“限制乞討區”體現了管理者對流浪乞討人員私權的尊重，為提升人性化管理，可考慮設立“表演賣藝區”，如：公園、廣場等相對空曠的場所劃定固定區域作為“表演賣藝區”，流浪或乞討人員可通過表演來交換他人的施舍。

結語

對流浪乞討人員進行治理必須堅持法治原則，堅持自愿受助、無償救助、人性化救助原則，從加強社會建設的高度，尚需不斷探索和努力。只有這樣，他們的合法權利才能得以保障。

參考文獻

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