集體土地所有權的缺陷及完善對策研究

張志鵬

[摘要]隨著市場經濟體制的逐步確立，土地作為資源和資產的重要作用日益凸現，土地的社會主義公有制，包括全民（即國家）所有制和農民集體所有制，農村合作化以后，各種形式的農民集體所有并存，且有的界限不清，加上經濟性的保護集體土地所有權的法律法規相對不足，為滿足農村市場經濟發展的需要，必須進一步健全以完善農民集體土地所有權為主要內容的集體土地法律制度。

[關鍵詞]集體土地；所有權；缺陷與對策

1、集體土地所有權的缺陷

1.1性質模糊

人民公社時期，政社合一的體制使集體組織具有雙重屬性，集體土地所有權的性質模糊不清，至于土地所有權的主體、內部結構及實現形式，則很少有人問津。實行家庭承包經營后，問題才逐漸引起重視，《土地管理法》規定，農村依法屬于集體所有的土地歸“農民集體”所有，“集體經濟組織”或村民委員會或者村民小組經營、管理。集體經濟組織是一個經濟單位，即凡資產屬于集體所有的從事生產經營活動的組織均可稱為集體經濟組織，而以土地所有權為核心的“農民集體”-分為鄉（鎮）、村和村內的“農民集體”，并且在一個鄉（鎮）、村和村民小組的區域內，這種對應的“農民集體”只能有一個。“集體經濟組織”則無對應關系，法律尚無明確規定。集體土地所有權是一種抽象的權利，不是具體實實在在的權利。這種觀點雖然反映了當前“農民集體”和集體土地所有權現狀。

我認為“農民集體”中每個成員的權利是平等的，集體成員的權利是集體所有權的組成部分，集體所有既不同于個人所有基礎上的共有，也不同于股份制基礎上的法人所有。“勞動群眾集體組織的財產屬于勞動群眾集體所有”，“共同共有人對共有財產享有權利，承擔義務”。集體土地所有權性質的模糊，是集體土地所有權弱化原因與表現，其直接后果將進一步導致對土地無人負責。

1.2主體虛位

集體土地所有權的主體和集體土地的所有權的行使，是集體土地所有權的表現形式。鑒于歷史和現實的原因，實踐中碰到不少困難，“農民集體”一方面是集體土地所有權主體，另一方面又不能直接從事經營、管理，這違反了財產所有權的法律原則。或許有人會說“農民集體”不是具體的經濟組織，故不能經營、管理。現在集體土地大多數實際上屬于村內的農民集體所有。為了尊重歷史，在立法上仍舊保留了“三級所有”的形式。但又突出了村農民集體作為集體土地所有權的重要主體的地位。由于“三級所有，隊為基礎”的體制原因和“一大二公”的思想原因，鄉（鎮）農民集體、村農民集體和村內農民集體之間的關系一直不清楚。有的學者根據民事法律的一般原理，指出以土地為核心的農民集體，不僅各集體之間地位獨立、權利平等，現在三種農民集體之間存在著包涵、從屬關系。農民集體的主體是農民，各集體之間的利益關系是一致的。所以，小范圍的集體應服從大范圍的集體。有的學者還認為農民集體組織之間存在上下級關系。

1.3權能不全

土地所有權是一種特殊的財產所有權，但仍具有財產所有權的基本特征。為了合理利用土地，切實保護耕地，國家實行土地利用總體規劃制度，土地用途管制制度，耕地特殊保護制度和土地執法監察制度。所以，集體土地所有權是受限制的所有權，在現在的有關土地問題的法律法規中，對集體土地所有權限制性規定明確具體，而保護性規定相對模糊、抽象。在使用權和收益權方面，明顯地存在以管理權排斥、替代所有權的現象。使用權和收益權是集體土地所有權的兩項最為重要的權能，如果不能保證切實享有，與農民生存權休戚相關的集體土地所有權將失去存在的價值。

集體土地使用權還應包括使用權人有依法有償進行出讓和轉讓的權利，但由于缺少可操作的規定，實踐中這一權利也難以行使。目前，集體土地使用權不能正常進行轉讓或轉包，不但使用權人的權益受到限制，土地資源作用的發揮也受到影響。

2、完善集體土地所有權的對策

2.1明確集體土地所有權改革的價值取向

集體土地所有權制度的改革，改革開放以來，人多地少的矛盾突出。土地制度是社會制度的基礎，土地制度的改革必須慎之又慎。在集體土地立法上存在管理權優位于所有權的現象，已經導致在一些地方以行政權排擠、代替所有權的不良結果，那時，要完善所有權，二者應當同步進行。

2.2改革農民集體組織形式

“農民集體”和“集體經濟組織”是兩個不同的概念，前者為享有集體范圍內土地所有權的唯一組織，后者為不特定的經濟實體，二者的混淆是造成集體土地所有權不清的關鍵所在。對集體土地進行經營、管理的“集體經濟組織”、村民委員會或村民小組，是否具有法人資格，現有法律未予明確，但集體土地歸村農民集體所有，已基本形成了共識。實行土地村農民集體所有，因不涉及土地制度的改變，不會引起社會振蕩，又可以使原來所有權主體缺位的鄉（鎮）和村內農民集體土地所有權主體清晰。

2.3強化農用土地使用權

《土地管理法》將土地分為農用地、建設用地和未利用地。農民集體所有的土地絕大部分屬于農用地。強化農用地使用權（承包經營權）是維護集體土地所有權的有效措施之一，而強化的途徑是將承包經營權物權化。當前承包經營權物權化的條件基本成熟，一是確立市場經濟體制和保證農業持續發展的需要；二是承包經營制度內部變化的推動；三是改革的政策基礎已經堅實，中央“關于農業和農村工作若干重大問題的決定”指出，實行土地集體所有、家庭承包經營是“使用權同所有權分離”，強調要抓緊制定確保農村土地承包關系長期穩定的法律法規，“賦予農民長期而有保障的土地使用權”，集體土地承包經營權（使用權）物權化勢在必行。

2.4改革征用集體土地辦法

《土地管理法》國家征用集體所有的土地，是國家（政府）單方面的行為，農民集體作為所有者的地位沒有得到應有的尊重。學者早就提出建議，應在立法中對“公共利益”的范圍作出明確規定，以防止征用權的濫用。筆者認為將現行的征用制度改為征用和征購制度，屬于國家公共利益需要的按現有規定征用。對于商業性目的用地的改為征購，在征購過程中國家進行指導、協調，不包辦一切，讓農民集體與用地方協商達成協議后，由政府批準執行，這樣不但在理論上而且在實踐上承認和尊重農民集體土地（財產）的所有權。

土地作為資源和資產，在集體土地所有權方面存在諸多法律缺陷。為滿足農村市場經濟發展的需要，必須進一步健全以農民集體土地所有權為主要內容的集體土地法律制度。