經濟社會發展與“多規合一”

喬文

國民經濟和社會發展規劃涵義

我國規劃體制設計的規劃體系內容主要包括規劃性質、規劃內容、編制程序、規劃期限以及決策主體、規劃實施、評估調整等方面。我國實施以國民經濟和社會發展五年計劃為基本框架的規劃體制，已經有50多年的歷史，不同時期的規劃對促進經濟和社會發展都發揮了重要作用。隨著經濟體制改革的不斷深入，規劃體制發生了較大變化，特別是“十一五”創新規劃方法，在規范編制程序，提高透明度等方面取得了很大進展。這是完善社會主義市場體制的必然，是加強和改善宏觀調控的需要，對于促進政府職能轉變及經濟社會全面、協調、可持續發展具有重要意義。

我國規劃體系按照對象和功能類別分為總體規劃、專項規劃、區域規劃。

一是總體規劃

總體規劃是國民經濟和社會發展的全局性、戰略性、綱領性規劃，是編制本級和下級專項規劃、區域規劃以及制定有關政策和年度計劃的依據，其他規劃要符合總體規劃的要求。

總體規劃是完整的、全面的國民經濟和社會發展計劃。總體規劃要體現保持經濟總量平衡、促進總體結構優化、提高國民經濟整體素質和效益的要求，發揮對全社會經濟活動的總體指導和對各種宏觀調控政策手段綜合協調的作用。總體規劃要覆蓋國民經濟和社會發展的主要領域，既要照顧各個方面，又要突出重點。

二是專項規劃

專項規劃是以國民經濟和社會發展特定領域為對象編制的規劃，是總體規劃在特定領域的細化，也是政府指導該領域發展以及審批、核準重大項目，安排政府投資和財政支出預算，制定特定領域相關政策的依據。

專項規劃是針對國民經濟和社會發展的重點領域和薄弱環節、關系全局的重大問題編制的規劃，如產業結構調整規劃、基礎設施發展建設規劃、生態建設和環境保護規劃、科技教育發展規劃等。專項規劃是總體規劃的若干主要方面、重點領域的展開、深化及具體化，必須符合總體規劃的總體要求，并與總體規劃相銜接。

三是區域規劃

區域規劃是以跨行政區的特定區域國民經濟和社會發展為對象編制的規劃，是總體規劃在特定區域的細化和落實。跨省市的區域規劃是編制區域內省市級總體規劃、專項規劃的依據。

在我國的規劃體系中，區域規劃是比較薄弱的環節。編制并實施好區域規劃，有利于打破地區行政分割，發揮各自優勢，統籌安排重大基礎設施、生產力布局和生態環境建設，進而提升區域整體競爭力。

區域規劃是經濟社會發展任務在特定空間上的落實，是政府進行區域調控和管理的重要工具，具有彌補市場不足的重要功能。從國際經驗看，區域規劃是政府進行區域管理的關鍵環節。區域管理大致可以分為三個層次，即區域發展戰略、區域規劃和區域政策，三者是相互聯系、互相支持的整體。區域發展戰略是對全國總體空間格局的謀劃。區域規劃和區域政策是對區域發展戰略的支撐，區域發展戰略指導規劃和政策的制定。區域規劃主要是對人口、資源、生態環境和經濟活動等進行空間布局安排。區域政策是對資源的合理分配和各方面關系的協調，服從于區域規劃，是對區域規劃的支撐。

國民經濟和社會發展規劃在落實中存在問題

由于國民經濟社會規劃導向性、客觀性強，實施的約束性弱，不如城市總體規劃控制性和可操作性強，實施效果不理想，往往編制規劃時轟轟烈烈、熱熱鬧鬧，但批準通過后無聲無息、冷冷清清。而造成國民經濟和社會發展規劃實施效果差的原因有：

一是國民經濟和社會發展規劃自身原因

正如前文說到，國民經濟和社會發展規劃主要為區域發展起到一個指引方向的作用，相對而言，規劃內容較為宏觀。另外，國民經濟和社會發展規劃也不可能明確各行業具體如何發展，這不符合市場經濟發展規劃。正因如此，國民經濟和社會發展規劃和實際發展有較多的出入，這也導致規劃落實效果不理想，從一定意義上來說，造成這種結果具有一定的客觀性。

二是城市總體規劃等對經濟社會因素考慮不足

關于國民經濟計劃與城市規劃的關系，從法定地位上講，國民經濟和社會發展規劃是城市規劃的上位規劃，但是兩者在內容上實際上是互補的，因此應該是一種相互依存、互為依據的關系。前者的國家規劃色彩更強，后者在地方政府特別是城市政府中的地位正逐步提高。相對來看，城市總體規劃的實施約束力相對較強，但是城市總體規劃等規劃均存在對區域社會經濟發展條件考慮不夠的因素，這是導致區域社會經濟規劃實施效果差的一個主要原因。

三是規劃相對于發展的滯后性

在實際發展中，由于各種『青況的存在，導致規劃的實施往往和理想狀態出入較大。很多地方存在先發展再做規劃，或者是為了做規劃而做規劃，并且這種現象很普遍，這對規劃的科學性和實際可操作性具有很大的挑戰。另外，上位規劃滯后于下位規劃，這導致規劃之間的協調出現很多問題，多個規劃規劃對象一致，但規劃內容不一致，導致規劃的實際可操作差。

“多規合一”對國民經濟和社會發展規劃的要求

“多規合一”將國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃中涉及到的相同內容統一起來，并落實到一個共同的空間規劃平臺上，各規劃的其它內容按相關專業要求各自補充完成，即為“三規合一”。在“三規”乃至更多的規劃里，都涉及有部分相同的工作內容，尤其是與空間安排相關的內容在規劃上應該是統一的，而且必須統一。

一是經濟社會發展與土地開發利用相協調

以往做規劃，只強調經濟社會各階段發展指標，而對完成各階段指標所需要的土地能否與城市土地規劃相一致考慮不夠。而現在做規劃，要注意彌補這方面的不足。例如在編制生態城經濟社會發展規劃時，將2010年、2015年、2020年經濟社會指標與生態城各階段用地配置計劃進行了對接，以產業占地和產業發展的客觀規律為基準測算各項指標；反過來，城市土地規劃又按產業發展規律對土地的要求，調整優化了土地開發利用規劃，兩個規劃互補完善，形成了良性循環。

二是經濟社會發展與資源環境相協調

經濟社會發展需要生產要素的支撐，需要資源的承載力和環境容量為依據。在編制生態城經濟社會發展規劃時，對生態城產業選擇、交通基礎設施、公共服務等內容充分與城市建設總體規劃進行了對接。考慮生態建設的要求，選擇綠色建筑產業、環保科技研發服務業等產業作為生態城未來產業，交通為綠色出行方式。同時，又將經濟發展規律、社會事業發展特點反饋給城市總體規劃，使城市的規模與發展方向與確定的產業及規模相銜接，實現經濟社會發展與資源環境相協調。

三是經濟社會發展與土地空間布局相協調

產業布局、基礎設施建設、公共事業發展等是經濟社會發展規劃中重要的內容，落實到具體區域時，與土地空間分布和城市空間規劃必須相配套。以往針對這些內容從產業、經濟的角度考慮較多，對土地的性質、功用考慮較少。生態城經濟社會發展規劃既從本規劃的角度出發，又從城市空間布局和土地在產業用地、社會事業用地、基礎設施用地這三者之間的分配和布局考慮，使產業布局既符合產業自身發展規律，又與城市發展空間、土地分布相匹配，達到經濟社會發展與土地空間布局相協調。

四是產業、人口、城市相協調

國內外有許多產業與人口脫離的區域，出現了睡城，這種不成功的案件就是因為產業與城市規劃脫節造成的后果。在編制生態城規劃過程中，始終貫穿以產業集聚人口、形成城市的理念，從產業成長的規模、產業性質考慮城市人口規模和人口素質，與城市發展定位、規模相適應，形成產業與人口良性互動、城市良性發展的模式。

“多規合一”中國民經濟和社會發展規劃內容

“多規合一”中國民經濟和社會發展規劃要綜合考慮土地利用、資源約束、人口和城市發展等多因素，以國民經濟、科技進步、社會發展、城鄉建設為對象，提出政府在規劃期內經濟社會發展的方針政策、戰略目標、主要任務、實施重點，具體包含以下內容。

一是發展基礎分析

發展基礎分析主要對現狀分析清楚，準確把握區域發展階段和發展中存在的問題。主要分析區域經濟和社會發展基礎，包含經濟總量、經濟結構及各產業發展情況、人民生活水平、城鄉發展情況等的分析，在分析的基礎上，總結在發展中存在的問題，以提高規劃的針對性。同時，分析國家宏觀發展環境，對未來發展形勢具有一定判斷，結合大的發展環境，判斷區域未來發展趨勢。

二是發展戰略

發展戰略對區域內經濟、社會發展有關全局性、長遠性、關鍵性的問題所作的籌劃和決策，包含指導思想、發展原則、發展思路、發展戰略及發展目標。根據對區域經濟、社會發展狀況的估量，結合發展趨勢，考慮到區域經濟、社會發展中的各方面關系，緊抓國家發展機遇，提出未來區域發展戰略、發展定位及發展目標，統籌考慮未來一段時間區域所要達到的目標、所應解決的重點和所需經歷的階段以及必須采取的對策，為區域發展指明方向，同時也為城市未來規劃和土地未來利用規劃提供指導。

三是產業發展規劃

產業規劃對產業發展布局，產業結構調整進行整體布置和規劃，包含三大產業結構。立足區域自然資源和生產要素，合理規劃布局產業，確定重點培育的農業產業和農業方式的調整轉變，綜合提升農業發展能力，把農業發展和農民增收、農村經濟發展緊密結合；工業發展要立足發展現狀，綜合考慮市場及行業發展趨勢，確定工業主導產業，引導工業產業對當地其他產業的帶動。服務業發展要和城鎮建設緊密結合，考慮產業發展、居民發展需求，布局規劃服務業。在產業發展規劃中明確產業布局、產業發展載體和產業定位，綜合土地利用規劃和城市總規及生態環境，確保產業發展的落地實施。

四是城鎮化發展規劃

城鎮化發展規劃包含城市發展、鄉鎮發展和農村發展規劃，以及統籌城鄉發展。在城鎮化發展規劃中必須明確城市一鄉鎮一農村各自的發展重點是什么，以及如何促進三者協調發展。在國民經濟社會發展規劃中的城鎮化發展規劃與城鎮體系規劃的區別在于，前者更側重于區域各級別單元如何發展，發展重點是什么，如何使各級別單位協調發展，后者更側重于如何劃分區域各級別單元，劃分的依據是什么，各級別定位是什么。

五是社會事業發展規劃

社會事業主要包含的是公共服務，主要由政府供給。社會事業發展是政府機構作為的核心舞臺，也是經濟發展對社會建設貢獻的主要體現。社會事業發展規劃主要包含科技事業、教育事業、文化體育事業、醫療衛生事業、社會保障事業、就業服務等內容。在社會事業發展規劃中，必須明確所包含內容的發展目標、發展重點和項目規劃。比如，教育事業發展，必須明確未來新增學校數量及布局、師資力量建設、教學設備配備和規劃末要達到的目標。

（作者系中研智業集團研究院咨詢師）