陜甘寧扶貧難在何處

張永軍

從現在起，離全面建成小康社會還有6年。“小康不小康，關鍵看老鄉”，特別是要看貧困的老鄉。面對經濟發展新常態，陜甘寧老區扶貧應該怎么辦？

縱觀改革開放后我國的扶貧歷程，會有偶然的巧合。2014年是歷史上著名的“八七扶貧攻堅計劃”實施20周年。“八七計劃”的基本內容，是用7年時間解決8000萬人口的貧困問題，而陜甘寧老區則解決1908萬人。如果從2014年算起，我們所面臨的任務是到2020年，同樣用7年時間解決8000萬人口的貧困問題。而陜甘寧老區則解決1232萬人。所不同的是，起點更高，目標更大。“八七計劃”的目標是單一解決溫飽，而這一次是“兩不愁、三保障”，是個多維的目標。

國務院扶貧開發領導小組原副組長范小建在撰文中說到，如果把兩個不同歷史時期的客觀情況相比較，可以看到有利與不利兩個方面的情況：

有利條件：一是起步時減貧的速度快。2014年減少貧困人口1000萬以上，而“八七計劃”起步時，年減貧只有500萬。二是國家對農村的支持力度不斷加大。目前國家財政強農惠農資金每年預算超過1.2萬億，2013年財政綜合扶貧資金3717億。“八七計劃”時不但沒有這樣的政策，而且農村還有“三提五統”和農業稅。三是國家在農村全面建立了低保制度。農村低保人口每年在5300萬左右，且標準還在逐年提高，而“八七計劃”時期也不存在這樣的政策。四是“片區扶貧攻堅規劃”、“十二五整村推進規劃”以及相關行業扶貧規劃已經國務院批準并開始實施，貧困識別、建檔立卡的工作為精準扶貧、幫扶到戶奠定了重要基礎。這些工作比“八七計劃”時更深入、更細致、更到位。

不利條件：一是GDP增速減緩。今后年均GDP增幅大約將保持在7%左右，而“八七計劃”期間是年均9.57%，比現在每年要多2.5個百分點，加上結構調整、壓縮過剩產能，淘汰落后產業，都將影響就業。二是收入差距更大。1994年基尼系數為0.37，2013年基尼系數為0.47。收入差距擴大，減貧難度更大。三是投入增長放慢。隨著財政增收速度放緩，近兩年扶貧投入的增幅明顯趨緩，2011到2013年，財政綜合扶貧投入的增幅分別是41%、32%、24%。專項扶貧投入增幅從2012年的22.8%下降到2014年的9.78%。而“八七計劃”這7年，財政資金增長66%，財政貼息扶貧貸款增長2.3倍。四是農村“老齡化”、“空心化”日益嚴重，缺乏發展活力。此外，目前農產品價格遭遇“天花板”和“地板”的雙向擠壓，利潤空間狹小，農民增收面臨更多困難。

在記者的實際走訪中，不難發現，在目前陜甘寧的扶貧開發工作中，有眾多難啃的硬骨頭制約著陜甘寧扶貧工作的開展。

一是陜甘寧貧困地區自然環境嚴酷，發展基礎仍然脆弱。

甘肅省東鄉縣扶貧辦副主任馬孝武說，從中央到地方對扶貧工作有了前所未有的重視，機遇難得，但到了基層難題仍然不少。貧困地區自然環境嚴酷，發展基礎脆弱，有的村人均收入1600多元，其中1200元是靠惠農補貼，用7年時間脫貧奔小康非常困難，亟待在常規扶持之外，采取特殊手段，加大扶貧力度。

二是產業基礎薄弱，基礎設施和公共服務相對落后，傳統的農業產業發展難。增收門路少。嚴重制約了脫貧致富步伐。

甘肅省環縣扶貧辦主任朱興權說，他們的扶貧規劃估算總投資有1034億元，其中中央資金215億元，省級資金9.9億元，市縣資金17.9億元，農戶自籌27億元，市場融資764億元。規劃能否從紙上數字變為現實的數字，這個現在真不好說。

三是市場機制不夠健全，返貧壓力大，收入差距大，人才隊伍缺乏，貧困人口就業難度大。

減貧到一定規模后，難度會邊際遞增。在新常態下，經濟增長包括財政會逐步從高速變為中高速，同時要轉方式、調結構，壓縮淘汰一部分過剩的甚至是落后的產能，實現可持續發展。這個過程會涉及就業，而就業與貧困人口的出路關系密切，這對扶貧無疑是一大挑戰。

四是生存條件差，深山獨屆戶需搬遷卻沒錢，加之75%以上的貧困村沒有集體經濟扶持，且許多貧困戶“等靠要”思想頑固，扶貧扶不起志，難以從根本上解決問題。而在這些貧困人口中，貧病疊加戶又最難解決，扶貧是救急又救窮，改變貧困現狀難上加難。

五是扶持政策呈碎片化，資金投入分散，精準發力面過寬，規劃與實際脫節，統籌管理不夠，難以形成扶貧開發的整體合力。

貧困是由于多種因素造成的，減貧目標不可能依靠一兩個部門就能夠實現。貧困人口的減少是政府、市場、社會協同作用的結果。

中央財政扶貧資金有10類專項，涉及7個主管部門，各部門專項之間、同一部門扶貧專項與其他專項之間支持內容存在交叉重復，各環節缺乏有效溝通，經常出現多項資金投入同一項目、同一成果沖抵多項任務的現象。

六是扶貧工作權責不夠協調，相關監督管理缺失，多部門協作難度大，精準扶貧的機制創新不夠，扶貧難以事半功倍。

地方政府承擔的扶貧開發事權與財權不匹配，權責不對等，導致省級監管責任不夠明確和具體，縣鄉政府重資金申請、輕組織實施和監督檢查，造成扶貧工作監管責任不落實。

七是目前考核機制不完善，約束機制不健全，退出機制不到位，導致一些已脫貧的縣存在“戴窮帽子過富日子”現象。

據國務院扶貧辦主任劉永富介紹，2014年，中組部、扶貧辦聯合印發了改進貧困縣考核工作的意見，把扶貧開發作為經濟社會發展實績考核的主要內容，讓扶貧不再是貧困縣干部的“副業”，而是真正的“主業”。此外，還出臺了貧困縣約束機制，明確貧困縣必須作為、提倡作為和禁止作為的事項，對貧困縣的行為作出限制，確保貧困縣要把更多資源投入到扶貧開發。

綜合分析這些情況，筆者覺得必須審時度勢，堅定信心，在堅持“片區攻堅與精準扶貧”、“扶貧開發與生態保護”、“外部支持與自力更生”三個相結合的基礎上，面對新常態，謀劃新舉措。