我國地方政府PPP項目指南框架構建分析

傅靜磊 劉冬梅

【摘要】本文在相關理論指導及總結多年實踐工作的基礎上，通過簡要論述PPP項目指南的必要性，并以重慶地區為例，有針對性的為其構建PPP項目指南框架，旨在為相關人士提供參考意見。

【關鍵詞】地方政府；PPP項目；指南框架構建

1.前言

近幾年來，我國出現了一種新型的融資模式，即PPP模式，并取得了較為迅速的發展。目前，各國對PPP模式的定義方式均不同，但較為典型的定義方式主要有：英國財政部定義方式、聯合國培訓研究院定義方式以及歐盟委員會定義方式。綜合國內外的各項研究成果及定義方式，可將PPP模式定義為私營機構和公共部門為提供公共服務，通過合同方式確立的，基于風險共擔與利益共享的長期合作機制。

2.PPP項目指南的必要性分析

2.1我國PPP發展的機遇

政府急需解決財政緊缺問題是使得PPP得以在我國興起的主要原因，就目前而言，由于產品供應間矛盾或公共服務與公眾需求間的矛盾不斷加深以及擴大內需的需要，我國政府不得不根據實際情況，逐步加大對基礎設施建設的投資力度，例如，市政公共工程、公（鐵）路等方面的投資力度，而投資力度的增加勢必會在一定程度上增加政府資金的需求量，最終導致政府財政短缺，在此種背景下，PPP模式無疑是解決財政緊缺最有效的方法。此外，隨著我國經濟水平的不斷提高，諸多基礎設施也必須得到相應的擴建，這就為PPP模式的興起提供了一個良好的發展機遇。

2.2 PPP項目指南的必要性

首先，PPP項目指南是實踐應用的需要。雖然我國仍處于經濟體制轉型階段，也未形成完善的社會主義市場經濟體制，但是，隨著我國經濟體制改革的不斷深入與各項相關政策的落實，政府對基礎設施建設及PPP項目關注度、重視度的增加等，均在一定程度上擴大了私營投資的開放程度，部分基礎設施建設亦逐漸引入民營資金，旨在提高公共產品與服務的質量，而PPP模式的目標則是提高公共服務質量與效率，更好地實現公眾利益。除此之外，由于我國相關私營機構與政府部門缺乏PPP模式的實踐應用經驗、詳細的指導以及系統認識等，且在實踐的PPP項目中，政府部門未能及時轉變管理觀念、明確與切實落實好自身的職能等，在極大程度上影響著PPP項目的立項與審批。因此，PPP項目指南對PPP項目的應用實踐具有十分重要的作用。其次，PPP項目指南是行政管理體制改革的需要。PPP指南是介紹PPP項目相關法律法規、項目實施指引以及規范PPP項目實施的規范性文件，其中，以指導政府部門為重要內容之一。PPP指南不僅明確規定了政府部門在PPP項目中的合作地位、職能、理念等，而且還對PPP項目各階段的流程進行了規范，這些均為行政管理體制改革提供了一定的參考。另外，通過PPP指南與行政管理體制改革進行結合，還可使其形成適應公私合作發展的行政管理體制。最后，PPP項目指南是完善相關法律規范的需要。PPP指南是法律規范體系中的重要部分，是指導PPP項目實際操作的主要規范文件之一，因此，制定PPP指南的過程也是完善PPP相關法律規范的過程。就我國而言，在未制定專項法律制度及完善法律法規的情況下，先制定PPP指南，以此對PPP項目進行有效指導，并通過總結與分析實踐過程中存在的問題，有效反映出現行法律法規中存在的缺陷，從而為后期改善工作提供有利依據，因此，PPP項目指南是完善相關法律法規的需要。

3.PPP指南框架的構建——以重慶為例

3.1 PPP指南專屬機構的設置

PPP專屬機構設立的方式主要有三種，即設立一個完全獨立于現有政府部門的機構、在財政部門（或其他同級部門）中設立一個相對獨立的中央機構以及由政府部門設置的一個或者多個中央機構，就重慶市而言，第二鐘機構設立方式較適合。重慶市政府在進行PPP專屬機構設置時，可將設置過程分為兩階段，即：（1）在重慶市發展和改革委員會下設置PPP工作組。首先，結合重慶市發展與改革委員會的組織機構，在市統籌辦下設置由委員會主任直接管轄的公共項目PPP工作組，及時監測和引導經濟發展與協調平衡社會各行業發展。其次，將PPP模式的發展與經濟體制相結合，有效減少PPP政策指南實施的障礙，并提供相應的支持，此外，還應吸取并借鑒國外實踐經驗。最后，完善處室設置和人員配置，減少各部門間人員調動的時間和成本。當PPP發展較為成熟時，可根據實際情況，成立一個獨立于各主管部門的公共項目公私合作管理委員會專職負責PPP項目管理及政策指南的制定工作。（2）設置一個重慶市政府獨立的PPP專屬機構。從部門關系方面看，重慶市發展和改革委員會與財政局、審計局、城鄉建設委員會等各主管部門在職權上處于同樣的層級。因此，假如在各主管部門選擇其一作為PPP專屬機構，則會出現專屬機構制定的政策無法對其他主管部門形成有效規制的問題，所以，這種方法不可取。因此，為了保障PPP相關政策指南的有效推行，其制定機構的層級應高于各主管部門，即可成立一個直接向分管公共項目建設的副市長負責的與各主管部門平級的PPP專屬機構。在機構職能方面，PPP專屬機構必須以推進PPP模式在公共項目領域的發展，提高公共項目建設的效率，實現公共利益最大化為總體目標。

3.2重慶市PPP指南制定原則

從規范性文件的角度分析，重慶市的PPP項目指南制定應始終堅持以下原則：（1）遵守規范性文件制定程序的原則；（2）與其他政策條例相協調的原則；（3）不違背憲法、法律和地方相關法律法規的原則。

從PPP模式應用原則的角度分析，重慶市的PPP項目指南制定則應始終堅持以下原則：（1）以實現公眾利益為根本目標的原則；（2）以公平、效率為重的原則；（3）“深入淺出”的原則。

4.結束語

總而言之，PPP項目指南在解決我國PPP發展面臨的機遇和阻礙方面能起到十分重要的作用，因此，只有對PPP項目進行深入研究，并在相關理論指導及總結相關研究結果的基礎上，結合實際情況，才能構建符合實際的PPP項目指南框架。

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