從基本公共服務均等化角度論社會保障的公平性

王鑫鑫

【摘要】 在我國社會保障制度建設過程中，公平性問題一直是社會關注的焦點。基本公共服務均等化反映到社會保障領域，就是要加強社會保障的公平性建設。當前我國社會保障領域公平性缺失主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)、地區(qū)和群體間社會保障待遇差距上，應在堅持公平正義的價值理念下，建立平等的利益訴求機制，實現(xiàn)社會保障制度的公平可持續(xù)發(fā)展。

【關鍵詞】 社會保障 基本公共服務均等化 公平性

一、引言

近些年來，我國經(jīng)濟實現(xiàn)了快速增長，形勢喜人。但在經(jīng)濟發(fā)展的背后，一些社會問題也逐漸暴露出來。其中，社會分配不公問題顯得尤為突出。社會保障制度作為調(diào)節(jié)社會財富以及實現(xiàn)社會資源再次分配的有力杠桿，公平性問題始終備受關注。讓人民共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果，實現(xiàn)“人人共享、普遍受益”的社會發(fā)展基本宗旨，是當前解決民生問題，體現(xiàn)社會公平，促進社會和諧的關鍵。十八屆三中全會明確提出：“圍繞更好保障和改善民生，促進社會公平正義，深化社會體制改革，改革收入分配制度，促進共同富裕，推進社會領域制度創(chuàng)新，推進基本公共服務均等化。”可見，在社會發(fā)展的進程中，推進基本公共服務均等化與促進社會保障制度的公平性具有目標上的一致性，兩者的共同點在于保障社會民生，實現(xiàn)社會公平。

二、基本公共服務均等化的相關概念

1、基本公共服務均等化的主要內(nèi)容

在我國，基本公共服務主要包括以下四個方面：一是基本民生性服務，如就業(yè)服務、社會保障等；二是公共事業(yè)性服務，如公共教育、公共衛(wèi)生、科學文化等；三是公益基礎性服務，如公共設施，環(huán)境保護等；四是公共安全性服務，如社會治安、消費安全、國防安全等。這些內(nèi)容涵蓋了人的基本生存和發(fā)展方面的需求，是個人發(fā)展、社會進步的制度保障。

2、我國基本公共服務均等化的具體國情

在我國由于城鄉(xiāng)二元體制的長期存在，基本公共服務均等化并不是一種絕對的相等，而應該是一種底線的均等。我們必須在承認城鄉(xiāng)發(fā)展存在一定差距的前提下，保證城鄉(xiāng)居民能夠享受在數(shù)量和質量上大致均等的一定標準之上的基本公共服務。政府在提供基本公共服務時應該遵循平等均衡的分配原則，使來自不同地域、身份不同的社會成員能享受大致相同的公共服務，將公共服務在配置方面的差距維持在公平的范圍內(nèi)。

3、基本公共服務均等化與社會保障公平性

在基本公共服務的四方面內(nèi)容中，與人們?nèi)粘Ｉ钭罹o密相關的是基本民生性服務，因此，也最受廣大民眾所關注。基本民生性服務包括就業(yè)服務、社會保障等內(nèi)容。其中，社會保障作為社會的穩(wěn)定器和收入再分配的調(diào)節(jié)器，其建設和發(fā)展事關民生大計。在當前經(jīng)濟社會發(fā)展狀況下，社會保障應作為彌補市場經(jīng)濟和市場機制缺陷的手段，以其制度設計的公平性和政策執(zhí)行的有效性來滿足公民的生存需求和基本發(fā)展需求，保證城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、群體之間社會保障的均衡化發(fā)展，使全體公民享有數(shù)量和質量上大體相同的服務與待遇。

三、我國社會保障公平性缺失的現(xiàn)狀

1、城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展水平差距過大

社會保障城鄉(xiāng)差異是我國城鄉(xiāng)二元制經(jīng)濟結構的體現(xiàn)，城市的社會保障發(fā)展一直優(yōu)于農(nóng)村地區(qū)。進入新世紀以來，雖然國家著力縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展差距，農(nóng)村社會保障體系建設也取得了巨大的突破，先后建立并完善了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度等一系列社會保障項目，有效地保障了人們的基本生活，但城鄉(xiāng)社會保障的待遇水平仍嚴重不均等，城市居民享有的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障待遇遠遠高于農(nóng)村居民，這種待遇差距很大程度上是由于城鄉(xiāng)之間社會保障制度分割所造成的。近年來，我國大力推進的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)政策主要致力于實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障的制度全覆蓋，并沒有進行城鄉(xiāng)一體化的頂層設計。由于未能實現(xiàn)制度融合，最終形成了碎片化的社會保障管理格局，制約著社會保障功能的發(fā)揮。盡管城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟社會發(fā)展差異巨大，一體化的制度設計存在阻力和障礙，但人們對于公平正義的呼吁加大了對制度融合的訴求。

2、地區(qū)間社會保障發(fā)展不平衡

地區(qū)間社會保障發(fā)展不平衡主要體現(xiàn)在各地在社會保障支出方面的差距。一般來說，社會保障支出與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平存在一定的正相關關系。即經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，社會保障支出相對較高，相應地，社會成員享受的社會保障待遇水平也較高。由于我國整體經(jīng)濟發(fā)展的不均衡性，地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展差距明顯，反映到社會保障支出水平上，各地的差距有進一步拉大的趨勢。另外，由于發(fā)達地區(qū)的社會保障水平一般高于欠發(fā)達地區(qū)，地區(qū)間社會保障關系轉移接續(xù)又存在困難，因此不利于人才從發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)的流動，不利于我國經(jīng)濟的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。

3、群體間社會保障待遇差異明顯

在我國社會保障碎片化管理的背景下，不同群體之間的社會保障待遇差異明顯。其中，尤以企業(yè)職工和機關事業(yè)單位公職人員在養(yǎng)老和醫(yī)療方面實行的雙軌制最受社會關注。從繳費機制上看，企業(yè)職工退休后的養(yǎng)老金以繳費年限和繳費基數(shù)為計發(fā)依據(jù)，其實質是企業(yè)職工當期收入的延期支付。而機關事業(yè)單位公職人員退休后的養(yǎng)老金則以退休前月工資和連續(xù)工齡為計發(fā)依據(jù)，其實質是政府的財政支出。從養(yǎng)老金的替代率角度上看，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度最初設計的目標替代率為58.5%，但目前全國平均替代率水平與這個數(shù)據(jù)還存在一定差距。而機關事業(yè)單位公職人員的養(yǎng)老金替代率則一直維持在80%至90%的高水平，兩類人群的社會保障待遇差異成為社會保障公平性建設需要關注的重要方面。

四、社會保障公平性缺失的原因分析

1、缺乏制度融合的頂層設計

從制度層面上看，導致當前我國社會保障公平性缺失的原因主要是社會保障制度的碎片化問題。目前這種在城鄉(xiāng)、地區(qū)和群體之間存在較大差異的社會保障制度缺乏統(tǒng)一性和整體性，形成了制度分割和保障待遇差距過大的問題，不利于社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展。這種分類設制的思路使各地出現(xiàn)了不同的制度模式，增加了制度銜接的難度，不利于勞動力的自由流動，同時也加大了社會保障管理的運行成本和執(zhí)行難度。十八大報告和十八屆三中全會公報中都提到“實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”，可見未來提高社會保障各個項目的統(tǒng)籌層次，逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌是大勢所趨，但當前社會保障制度的碎片化現(xiàn)狀不利于統(tǒng)籌層次的提高。

2、缺乏平等的利益訴求機制

一般來說，一個社會利益格局的大體均衡是社會中不同利益主體相互博弈的結果。在構建和諧社會的進程中，應該創(chuàng)造一種能讓民眾自主表達、自主維護的平等的利益訴求機制。這種機制的缺失會讓利益主體有強烈的被侵害感，也有礙于民主建設的進程。以農(nóng)民工為例，由于缺乏規(guī)范化的組織安排和通過集體行動表達利益訴求的能力，農(nóng)民工的利益諸如土地權益、收入等往往被邊緣化。在社會保障領域表現(xiàn)為無法通過合法的利益訴求渠道表達自己的主張和要求，在享有社會保障基本權利和獲取社會保障利益方面處于明顯的弱勢地位。由于自身權利意識不足以及利益訴求機制的不完善，農(nóng)民工只看到自己與城市居民的社會保障待遇差距，產(chǎn)生了極大的不公平感。

五、推進社會保障公平性建設的路徑

1、公平價值理念的明晰

不同于西方國家在社會保障領域“立法先行”的做法，我國由于復雜的國情和長期堅持的“先試點，后推廣”的思路，社會保障制度的發(fā)展多停留在政策的調(diào)整和優(yōu)化上，缺乏上升到法律層面的公平價值理念的明晰。目前我國社會保障法立法層次低，體系不健全，制度建設與經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)，這也是我國社會保障體制條塊分割背景下城鄉(xiāng)、地區(qū)和群體間社會保障水平缺乏公平性的真實反映。在社會保障法的制定和調(diào)整過程中，應該將社會弱勢群體的利益作為邏輯起點，強調(diào)風險共擔和互助共濟，通過建立公平的社會保障立法機制來保證制度的公平性。

2、城鄉(xiāng)一體化的制度探索

近年來，一些地方在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理念下開始在社會保障領域進行城鄉(xiāng)一體化的實踐探索，將城市居民基本養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村基本養(yǎng)老保險合并為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，將城市居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險合并為城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險。這種打破戶籍和身份差別的制度嘗試是對原有制度的突破，秉承了公平的價值理念。但是，由于缺乏國家層面的頂層設計，使得各地的制度模式不盡相同，加大了制度整合和管理的難度。就目前而言，在一些條件符合的地區(qū)，可以遵循“一元制度，分檔選擇”的運行理念，在一元化的制度安排下，設置不同檔次的繳費標準，將區(qū)域內(nèi)全體城鄉(xiāng)居民都納入到制度當中，城鄉(xiāng)居民所享受的保障待遇僅取決于個人選擇的繳費檔次，而與身份和地域無關，在公平的大環(huán)境下兼顧個人效率。

3、利益訴求機制的建立和完善

政府提供的基本公共服務只有以社會成員的實際需求和現(xiàn)實情況為依據(jù)，才能真正體現(xiàn)公共服務的價值。這就要求政府建立暢通有效的利益訴求機制和溝通渠道，使得社會成員的公共需求能及時地引起政府的關注并進入政策議程。作為基本公共服務的內(nèi)容之一，社會保障領域也需要建立這種利益訴求機制。在統(tǒng)籌社會保障項目的過程中，肯定會出現(xiàn)各方利益的變動和失衡，政府應在制度整合的不同階段，對不同地區(qū)、不同群體的社會保障待遇予以關注，拓寬民眾利益訴求渠道，在承認城鄉(xiāng)、地區(qū)和群體之間存在一定差別的前提下，縮小社會成員在社會保障待遇方面的差距。

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（責任編輯：劉冰冰）