構建城鄉一體化的社會保障體系的可行性及其路徑分析

田濤 郭淑敏 陳鵬

摘要從城鄉一體化社會保障體系的內涵及其表現形式入手對構建我國城鄉一體化社會保障體系的可行性進行了分析，最后對構建我國城鄉一體化社會保障體系的可能路徑選擇以及如何構建我國城鄉一體化的社會保障體系提出了政策建議。

關鍵詞城鄉一體化；社會保障體系；二元經濟結構

中圖分類號S-9；C913文獻標識碼A文章編號0517-6611（2015）21-314-04

隨著我國經濟的持續快速發展，社會保障體系也得到了長足發展，而社會保障作為國民收入分配和再分配的一種重要制度，對于調節城鄉居民收入差距、保障城鄉居民最低生活水平、促進社會公平、緩解社會矛盾以及維護社會穩定有著重要作用。然而，由于我國長期的二元經濟結構使得我國社會保障體系的建設存在不均衡、覆蓋面窄以及社保資金來源不穩定和資金來源單一的問題。因此，如何完善和構建城鄉一體化的社會保障體系依然是我國一個重大且未解決問題。筆者從城鄉一體化社會保障體系的內涵及其表現形式入手對構建我國城鄉一體化社會保障體系的可行性進行了分析。最后對構建我國城鄉一體化社會保障體系的可能路徑選擇以及如何構建我國城鄉一體化的社會保障體系提出了政策建議。

1城鄉一體化的社會保障體系的內涵

1.1城鄉一體化的社會保障體系的內涵及表現

城鄉二元經濟結構是制約我國現代化進程和城鄉一體化的主要因素，而我國的社會保障體系也是在城鄉二元經濟結構下建立的，由此而造成城鄉居民在社會保障中的不平衡和負面效應也持續發酵。因此，構建城鄉一體化的社會保障體系成為我國當前較為迫切和重要的事宜。隨著我國改革開放的施行，尤其是在20世紀80年代末，由于歷史形成的城鄉二元經濟結構城鄉分割發展，使得在發展經濟上的矛盾特別突出并逐步引起學術界和政策決策層的重視。

1.1.1城鄉一體化的社會保障體系的內涵。

城鄉一體化的社會保障體系，是指目前我國正處于城市化和現代化的進程進一步加快，工業開始反哺農業，農村發展和城鎮化的進程都進一步加快并且城鄉社會保障存在較大差異的背景下為了保證城鄉居民應有權利，解決其基本生產和生活、衛生、醫療、養老等問題，調節城鄉居民的收入分配、維護社會的穩定、協調城鄉發展、促進社會和諧，對于基本的醫療保險、養老保險以及最低生活保障進行統一協調發展的過程。

1.1.2城鄉一體化的社會保障體系的表現。

社會保障是通過國家的強制立法來確定的，政府給予政策上的引導以及資金上的支持，構建城鄉一體化的社會保障體系，統籌城市和農村的發展，能更好的促進和諧社會的發展。首先，在政策方面，城鄉一體化的社會保障體系實行統一管理、地區調節體制相結合。在制定統一政策、下放權利和義務的前提下，在不同地區依據該地區的社會發展水平、經濟發展狀況、人們的收入水平以及消費水平的不同，制定具體的執行標準，并有各級政府具體實施管理。根據這樣的政策制定，有利于我國不同地區不同發展狀況和趨勢更好的實現人民群眾的各項社會保障的施行。其次，在權利和義務的方面，在構建城鄉一體化的社會保障體系時，國家承擔國民的基本社會保障的責任，基本社會保障的資金由國家財政支出；對于基本社會保障的基金的個人賬戶方面，國家應該依據參保單位和參保個人的經濟情況以及各個地區不同的經濟發展狀況制定相應的繳費標準和補貼標準。該由單位企業和個人繳納的由其自行繳納，國家站在各個地區發展的情況下給予宏觀的調控，給予不同的補貼政策，由此賦予社會保障體系的公平性。最后，在覆蓋范圍和基本社會保障的標準上，城鄉一體化的社會保障就是將城市和農村的社會保障統籌發展，所以說覆蓋范圍逐步擴大，有城市、村鎮，全面覆蓋我國公民，為其提供基本的社會保障。在基本的社會保障的執行標準和待遇上實行國家制定的統一標準，并在該標準上根據各地區不同發展狀況有所浮動地來執行，力求保證城鄉居民的最低的生活保障、最起碼的醫療和養老的的需求，并隨社會發展狀況而不停地完善，將城市和農村的基本醫療、基本養老、基本生活保障統籌發展。

1.2構建城鄉一體化的社會保障體系的必然性

1.2.1構建城鄉一體化的社會保障體系是構建和諧社會的必然要求。

我國城鄉二元經濟結構造成了城市與農村發展中的不平衡，造成社會矛盾的突出，不穩定的因素增多，造成社會的動蕩。構建社會主義和諧社會需要人與人之間的和諧、人與社會和諧、再次達到人與自然的和諧。人與人之間的和諧建立在公平對待的基礎上，人與社會的和諧則需社會公平對待每一個人，而社會保障體系則體現出各個階級的人們所有的權利和義務，社會保障體系是否公平不出現不平衡，是通過調節人民收入再分配，保障人民的基本生活需求，由此來緩解階級矛盾，維護社會穩定發展，構建社會和諧發展。隨著社會發展的深入，經濟發展開始加速轉型，變化巨大的社會結構和經濟結構，以及多元化的利益，都使得城鄉二元經濟結構有所減弱，但其仍然制約著我國社會的發展。而社會保障體系是保障人們基本養老、基本醫療以及保障人們的最低生活要求，調節各方收入達到平衡的一項制度，現行的社會保障體系在城市和農村的政策上、力度上、執行上等都存在失衡的狀態，為了達到城鄉統籌發展，構建趁著一體化的社會保障體系是其必然要求。

1.2.2構建城鄉一體化的社會保障體系是城市化和現代化的必然要求。

農村進城務工人員的人數由過去的少數發展到如今的龐大的農民工團體，農民工進城務工主要從事的是第二和第三產業，是建設我國城市的一股新興力量，是建設國家重要的一類人群，對我國城市化的建設和發展做出了巨大的貢獻。在城市中農民工主要從事各種一線的底層的工作，在競爭激烈的社會環境下，農民工的失業現象較為嚴重。特別是一些從事具有危險性工作的農民工，都面臨著工傷和職業疾病的困擾。這些方面農民工的利益和安全均受到威脅，所以他們的權益急需有國家社會保障來保障。而現今施行的社會保障制度都缺乏對農民工失業以及疾病醫療等方面的救助和保障，農民工不能在城市工作是享有與城市居民相等的一些社會保障，這就造成了城市化進程的腳步減慢。加快城市化和現代化發展的進程，必須對城鄉資源進行合理的配置，讓城鄉互助發展，將農民工以及農民的社會保障發面進行不斷地改革和完善，城鄉一體化則是其發展的必然結果。

1.2.3構建城鄉一體化的社會保障體系是完善社會主義經濟體系的必然要求。

社會主義經濟是一個統一、開放的經濟，中國長期以來的城鄉二元經濟結構造成了城鄉分割發展，社會保障體系使農村的發展受到了嚴重的制約，農村人口不能自由的向城市遷移，以社會的生產要素等一系列的資源都重點支持了城市的建設，造成城鄉發展不平衡，社會經濟發展得到了制約。城鄉二元經濟結構不僅造成了農村和城市發展的不平衡，甚至影響到我國社會主義經濟的全面發展，所以全面統籌城鄉發展并構建統一的社會保障體系，使在社會保障農村居民與城市居民具有相同無差異的權益，使其全身心投入到我國經濟的建設，完善我國社會主義市場經濟。

2構建城鄉一體化的社會保障體系的可行性

2.1加大國家財政投入的可行性分析

社會保障的主要責任主體是國家和政府，因此在構建城鄉一體化的社會保障體系是要考慮國家的財政狀況。據統計，2012～2013年我國公共財政收入為117 210億元，較2011年增加13 335億元，增長率為12.8%，國內生產總值也比去年同期年有了較大幅度的增長，在“十一五”期間，中央財政社會保障支出累計約14萬億元，相當于 “十五”時期的2.1倍（徐清照，2011）[1]。其中用于民政事業支出約4 700億元，相當于“十五”時期的4.7倍。從2008年開始，我國全面開展農村合作醫療，使之覆蓋率達到80%，中央財政對農民的補貼也由10元提高到了20元，擴大的城市示范點達到50%以上。政府投入了較多的資金在社會保障方面，這些資金的投入有力的保障了民生事業的發展，為城鄉一體化的社會保障體系的構建提供保障。由上所述，筆者認為我國政府有能力發展社會保障事業，有能力承擔社會保障事業的主要責任。

2.2城鄉居民的收入水平和籌資的能力的可行性分析

社會保障建立主要責任是由國家承擔，而剩余的部分義務應該由企業單位和個人承擔。企業單位都從事等盈利活動具有相對的企業利益，在承擔該企業員工的保險費的繳納沒有太大問題，對于個人來說，一個人有勞動剩余才有能力進行對未來生活所發生的風險的防范。因此，在社會保障的建設中還要考慮人們的收入水平，通過收入水平來了解城鄉居民的參保能力，并且在此基礎上建立與實際籌資能力相適應的社保體系。隨著改革開放的深入，城鄉居民收入增長持續加快，2012年城鎮居民可支配的收入達24 565元，農村居民家庭人均純收入達7 917元，截止到2013年三季度末，城鎮居民的人均可支配收入達20 169元，同比增長6.8%；農村人均現金收入達7 627元，同比增長9.6%[2]。從各地區看，城鄉居民的收入均有不同程度的增長。由此可以看出我國居民的收入與剩余已經具備，尤其是農村居民的收入增長來看，城鄉居民都具有一定的籌資能力，構建城鄉一體化的社會保障需要做出了自己的保障。

安徽農業科學2015年

3構建城鄉一體化的社會保障體系的路徑選擇

3.1城鄉一體化的社會保障制度的構建

建立公平公正的社會保障體系就必須建立在城鄉一體化之下，只有統籌城鄉發展將城市和農村看作一個整體發展社會事業才能建立覆蓋全民的社會保障體系。基于養老保險和醫療保險深刻在社會保障體系中的突出地位以及在維系社會和諧穩定中所起的關鍵性作用，筆者重點探討醫療保險、養老保險的問題。

3.1.1養老保險的建設。

我國進入老齡化社會，隨著年老人口的增多，我國的社會保障中的養老保險面臨著嚴重的挑戰[3]。現階段我國的養老保險并沒有覆蓋到全民，大部分的城市居民以及部分農村居民參加了養老保險，但是還有一些生活在最低生活線以下的城鎮居民以及較為偏遠和窮困的農村居民并沒有得到養老的保障。雖說我國有傳統的“養兒防老”的做法，但是隨著社會體制的轉變以及生活壓力的不斷增大，許多年輕人也存在著巨大的養老壓力，因此我國應進一步的加大養老保險的建設，統籌城鄉發展建設養老保險機制。

3.1.1.1加強法規建設，完善養老保險法律法規。

我國雖有關于養老保險的相關法律，但是在某些方面我國的法律以及行政法規還是處于比較不完善甚至空白的局面，尤其是在農村的養老保險方面還是沒有相關的比較統一的法律法規。所以應該細化養老保險基金法條，對于存在漏洞的方面進行補充，避免在執行力度以及執行標準上存在不平衡。對于農村的養老保險應該進一步的完善，加強對農村的養老保險的執行，在此基礎上進行城鄉統籌發展。

3.1.1.2完善養老保險，核實基金發放。

基本養老保險覆蓋范圍并不大，農村等地區覆蓋率不大覆蓋范圍不全面，因此政府應該將農村居民和部分城鎮居民納入到覆蓋范圍。在此基礎上加大覆蓋范圍，并加大宣傳力度，增加參保人數。在養老金的發放上，應該核實是否發放到位和有無冒領養老金的賬戶，并對其進行嚴厲處罰。對一些沒有養老金的人應該采取社會救助與社會福利等一系列手段進行生活保障。

3.1.1.3養老保險基金的增值保值投資，可降低養老保險的壓力。

關于養老保險基金的投資方面，國家應該給予相關的政策支持，充分利用國家資源對其必要的投資，可以進行實業投資、股票、基金、國債以及建立基金管理公司等多方面、多角度、規避大風險的安全性投資來實現養老保險基金的保值增值。這樣能夠降低養老保險壓力，使其可以達到增值保值，為老年人提供更好的生活。

3.1.2醫療保險的建設。

現階段我國的醫療保險也有了一定的發展和成就，有基本的居民醫療保險、基本職工醫療保險以及新型農村合作醫療保險。雖說醫療保險方面我國也有相關的制度和法規，在農村也有新農合來支持，但是我國醫療保險還是不榮樂觀，在農村和城鎮仍有一部分人民存在看病難、看病貴的問題。現階段我國已經開始建立全面醫保，在未來的發展方向上，我國仍堅持統籌城鄉醫療保險的發展，將全民納入醫療保險。

3.1.2.1突出重點，優先保障基本醫療衛生服務。

由于我國人口眾多對醫療衛生服務需求巨大，但就我國的醫療保障籌資能力的不足，造成社會對醫保資金需求過大的矛盾長期存在，因此保障基本衛生醫療的建設，是我國醫療衛生事業發展方向。因此，應該進一步提高基層服務以及使用基本藥物的報銷及利益相關技術，使其可以覆蓋到全農村以及城市居民，讓我國居民能夠得到更好更全面以及無差別的衛生保障，統籌城鄉居民的醫療衛生保障的發展和改革。

3.1.2.2加大財政投入，提高基金使用率。

從現階段醫療保險的發展來看，覆蓋全社會的醫保、新農合雖有所發展，但農村基層衛生資源匱乏，在資金的投入上不足。因此，政府應加大資金的投入，加強農村和社區等衛生基礎設施建，增強農村居民、社區居民醫療資源的可及性，由此提高基金使用效率，縮小區域間保障水平差距。

3.1.2.3深化醫療機構改革進程。

深化醫療機構的改革首先要建立精簡、高效的職能機構，實行層級管理網絡即院長決策，院、科兩級負責。其次，應該加快人事制度和后勤社會化的改革步伐，引進人才競爭機制，合理布局科室，減少不必要的投入，降低成本，逐步進行科學的、可持續化的機構改革。

3.2構建城鄉一體化社會保障路徑選擇

3.2.1經濟基礎。

構建城鄉一體化的社會保障體系的經濟基礎是城鄉經濟的一體化，打破城鄉二元經濟結構，使城鄉之間、農業和工業之間可以合理流動和優化配置各方面的生產要素。例如資源、技術、勞動等，使工業與農業、城市和農村得到同樣的重視與支持，這樣就能夠形成一種新型城鄉關系，這種城鄉關系能夠使城鄉協調發展、共同繁榮。首先，應破除二元經濟結構，應根據我國經濟發展的形勢加大對農村的發展和支持，進一步推進城市化的發展進程，農村能夠與城市互利發展，這樣能夠縮小城鄉差距，破除二元化建立一體化，全面統籌城鄉發展。其次，改革農村經濟模式。目前，我國仍以自然經濟為主，傳統的農業大國的缺點尤為明顯，其規模較小、效益低下，市場機制不建全以及競爭意識較弱均阻礙著社會全面發展。所以應該合理布局我國農業經濟，從發散式向集約式轉變，通過工業反哺農業提供資金以及技術等個反面來提高農業經濟發展，并增強農村的內生動力發展經濟。

3.2.2制度保障。

建立一體化的社會保障體系需要有制度的保障才能順利的進行，就現行的社會保障制度來看，我國的社保制度并不是很健全，這在一定程度上會導致在執行的過程中出現不公平以及難以執行和判斷的方面，因此我國應進一步加強制度方面的建設。首先，應加強社會保障制度的法制性和規范性，我國應該通過建立社會保障的相關法律法規，對于社會保障制度進行強制規定和完善，確定其執行力度和執行規范，盡可能在執行時公平公正。其次，建立社會保障基金保值增值的長效機制。我國可以拓寬籌資渠道如基金、股票、國債等一系列的籌資方式進行籌資，建立長期有效的增值保障的社會保障制度。最后，建立較為全面的社會保障制度，并不斷完善。我國社會保障制度建設的不全面，各項機制不健全，對此應該就本國國情進一步的完善社會保障制度的薄弱處和空白處，根據我國的地區差異制定適合的社會保障制度，進一步的加強對我國社會保障制度的建設和完善。

3.2.3政府責任。

社會保障是一項公共利益的建設，政府作為其主要的責任人，擔負著分配資源、制定政策、資金投入等等的責任，所以要進一步加強并政府在社會保障總的責任。首先，政府應該制定相關政策，有了政策的依托城鄉一體化的社會保障體系才能進行下午，才能執行，如推行統籌城鄉醫療和養老保險、戶籍制度的改革等。其次政府應該加強法律的建設，有了先關政策社會保障得以執行，但是在執行過程中會存在許多的矛盾以及觸及法律問題，這就需要政府完善相關的法律來保證社會保障的實施，讓法律來使社會保障制度更加規范。最后，對社會保證資金投入應不斷加強，政府應對資金的運用管理進行監督。政府是社會保障的主要責任主體，所以政府為建設公眾利益需要進行不斷的投資以保障人民利益，并應該對各類社會保障資金的運用進行管理，以保證資金的正常用途。

4構建我國城鄉一體化的社會保障體系的政策建議

社會保障是一項能夠對人民基本生活進行保障、對收入水平進行調節、對社會穩定進行維持和構建和諧社會的基本制度。在構建城鄉一體化的社會保障體系是，我國在建設許多方面還存在問題和不足。

（1）必須打破城鄉二元經濟結構，實現各項資源市場化配置。在二元結構下，城市和農村的發展是割裂開來的，要想徹底打破二元化的現狀，首先要進行戶籍制度的改革，消除戶籍歧視，消除在社會保障的各個方面城市戶口優勢和農村戶口的劣勢，使其在社保方面在戶籍上達到統一的無差別待遇。以及進一步加快對城市化與現代化發展的腳步，使農村得發展得到城市更多的支持，在此基礎上進一步消除戶籍制度的制約，是農村居民享受與城市居民無差別的社會保障待遇，并逐步讓生產生活個要素依據市場自由的流動，互助發展。

（2）完善社會保障制度，推進城鄉一體化社會保障的發展。目前，我國的社會保障制度的建設并不是很完善，尤其是在農村地區，還存在社保政策的趨勢以及各類社保覆蓋范圍的不足，對此建立完善農村的社會保障體系，加大農村社保的建設投入刻不容緩。在此基礎上逐步完成與城市社會保障制度的銜接，并在此過程中加強管理，避免在城鄉社保對接的過程以及在執行方面出現不必要的問題。

（3）加強社會保障法律法規的建設，尤其是在城鄉對接方面法律法規的建設。在構建城鄉一體化的社會保障體系的法律法規建設方面必須給予足夠的重視，有了法律法規的約束，才能使在社會保障在執行中有法可依。社會保障主要集中在“錢”的問題上，因此在執行過程中要用法律來保障社保資金的發放以及運用，消除空殼套保的事項發生，尤其是在城鄉對接過程中，避免出現任何利用法律漏洞來為己牟利的事情發生。另外，要加大財政對社會保障體系的投入，尤其是對農村社會保障的投入。政府作為社會保障中的責任主體，有著保證并促進其發展的責任。在構建城鄉一體化的社會保障體系下，我國政府應加大對農村社會保障體系的資金投入以及建設使農村的社會保障有財力的支持，并保障其不斷地發展和實施。同時，拓寬社會保障的資金籌集渠道。要想實現城鄉一體化社會保障發展以及其的可持續性，必須拓寬資金的籌集渠道。目前我國的社會保障自己主要來自于國家、單位以及個人三個方向，但是對于農民以及低收入甚至無收入的群眾來講參保并繳納保費都是非常困難的。其一，使農民有剩余收入并不斷增加收入，這樣農民才有余力來進行社保的辦理；其二，對于社會保障在農村的宣傳力度應不斷加大，鼓勵人們參保并積極繳納保費；其三，應該鼓勵社會有能力的人士進行募捐；其四，建立靈活機動的保費繳納方式，使人們可以靈活繳納保費，并不帶給參保人繳納保費的壓力。

參考文獻

[1] 徐清照.現階段我國城鄉低保制度銜接問題研究[J].齊魯學刊，2011（7）：107-110.

[2] 熊金才，蔡才昂.社會保障城鄉一體化的路徑選擇[J].行政與法，2013（3）：47-51.

[3] 閆飛.當前我國失地農民生活保障問題及對策研究[J].安徽農業科學，2014（6）：6015-6017.