義烏市城鄉集聚區建設存在的問題及對策

鐘驍勇

【摘要】 城鄉新社區集聚建設是現階段義烏市土地利用政策的核心內容，“重集聚”、“促轉型”、“保權益”是該政策的主要特點。本文在評析該政策特點的基礎上，結合當地實踐提煉出相關政策經驗做法，并進一步對政策實踐存在的問題進行剖析，最后從強化法律紅線、規范權益交易、做好風險防控、打造典型社區、做好政策銜接等五個方面提出政策改進建議。

【關鍵詞】 權益 轉型 城鄉新社區集聚建設 義烏市

城鄉新社區集聚建設是現階段義烏市土地利用政策的核心內容，是基于農村建設用地節約集約利用要求，按照“三改一拆”原則，結合舊村改造和新農村建設的一種創新性做法。

自上世紀九十年代起，義烏就開啟城鎮化進程。1999年頒布實施《義烏市舊村改造暫行辦法》（義政〔1999〕116號），并于2001年作了修改完善（義政〔2001〕113號），主要是以垂直房為主的舊改模式；2003年出臺《義烏市城鄉一體行動綱要》，提出“四個區、三步走、二十年、一體化”的總體思路；2006年出臺《義烏市新農村住房建設實施辦法》（義政發〔2006〕55號），積極鼓勵建設多層、高層水平套房；2009年出臺《義烏市城鄉新社區建設實施辦法》（義政發〔2009〕84號），實行高層公寓和垂直房結合的組合改造模式。為進一步推進城鄉融合，改善居住環境，節約集約用地，提升城市品味，2013年7月5日義烏出臺《義烏市城鄉新社區集聚建設實施辦法（試行）》（2013〔43〕號），旨在以集聚為抓手推動新型城鎮化發展，促進用地節約和企業轉型升級，把義烏建設成國際現代化城市。

一、主要特點

1、重集聚

一是空間集聚，改變了過去“四層半”的粗放利用方式，通過將集聚區范圍內的492個行政村改造成55個社區，“多村聯建、集中安置”模式使土地利用率和節約程度得到大幅提高；二是產業集聚，通過建筑形態實現生產與生活分離，將原來分散的物流、倉儲、生產、商業等產業集聚在一起；三是人口集聚，集聚區建設涉及人口約20.7萬人，隨著建筑與產業的集聚，必將推動人口的集聚。

2、促轉型

義烏作為國際貿易綜合改革試點城市，正面臨新型城鎮化、產業轉型發展新機遇。城鄉新社區集聚建設改變原來分散的以村為單位的改造模式，實行統一規劃整改、功能分區，建立“網格化管理、組團式服務”機制，完善教育文化、醫療衛生等公共配套設施，使群眾生活質量、城市品味得到提升，有助于城鄉統籌發展、產業轉型升級。

3、保權益

關于農民權益的保障是城鄉新社區集聚建設的重要內容。首先，集聚小區地理位置好、交通便利，一旦入市交易農民將獲得可觀的收益，體現了“予民于利”的政策原則。其次，財政補貼項目建筑設計費、代建費、獎勵資金、農戶過渡補助費、置換房購置優惠、物業補助等降低了農民集聚成本。最后，參加集聚建設的農戶可享受城鎮居民養老、醫療、就業等保險，享有城鎮居民職業培訓、就業服務等同等權利，并繼續享有原村級集體經濟組織除宅基地以外的其他權益，保障了集聚后農民的可持續生計。

二、經驗做法

城鄉新社區集聚建設是舊村改造模式的創新升級，為促進城鄉新社區集聚建設，義烏市2013年7月出臺了43號文件《義烏市城鄉新社區集聚建設實施辦法（試行）》（下文簡稱《實施辦法》），2014年6月和8月出臺了《義烏市城鄉新社區集聚建設實施細則》和《義烏市城鄉新社區集聚建設置換權益交易辦法（試行）》。

1、政府主導，市場運作

設立義務城鄉新社區集聚建設領導小組，由市委市政府、發改、國土、規劃、財政、農業、環保、行政執法等政府部門成員組成，負責制定建設工作計劃和任務，并對完成情況進行考核，統籌協調部門職責，解決疑難問題，同時全面監管項目實施建設情況。設立社投建設公司，注冊資本由財政注入，公司承擔項目業主職能和發揮融資平臺作用，負責統籌協調新社區集聚項目的規劃建設工作，運作前期由財政按每平方米400元補貼，不足部分通過市場運作解決，實現收支平衡。此外，引入代建機制，市政府與綠城集團簽訂戰略合作協議，通過有豐富經驗的房地產公司代建，有助于提升小區的規劃設計、房屋品質。

2、保障需求，兼顧公平

城鄉集聚區建設充分考慮農民的建房需求，在置換標準上確定了較高的系數，如村集體組織成員的合法住宅面積基數為100平方米（最高不超過140平方米），那么按照1：5的置換系數村民可換得500平方米的面積，其中3/5為高層公寓面積，2/5為產業用房面積。為避免住房特困戶等群體因置換面積少而造成的不公平問題，《實施辦法》還提出可按人口計算面積（標準為每人175平方米）。

3、統籌規劃，規模建設

成立專門領導小組統籌全市城鄉新社區集聚建設工程，資格確認、土地征遷、房產置換、建設方案等均需層層上報、嚴格審批，改變過去由每個村單獨規劃建設的局面，形成規模化建設，有利于加強工程規劃監管，改善公共配套設施，消除目前四層半普遍存在的“三合一”現象，既改善了群眾的居住環境，又實現了節約集約用地。

4、置換升級，價值凸現

集聚建設對象可根據實際情況，在選擇高層公寓的同時，剩余可置換權益面積還可以在相應地段通過選擇產業用房、商業用房、商務樓宇、貨幣等一種或多種方式置換。高層公寓、產業用房、商業用房、商務樓宇之間可以按比例置換。此外，在全市范圍內可根據土地級差確定置換標準進行跨區塊置換。置換取得的房屋具有完全產權，土地性質為國有出讓，可以直接入市交易。通過置換國有建設用地將集體建設用地價值顯現出來，既滿足了群眾生產和住房需求，又增加了農民財產性收入。

5、政策惠民，角色轉型

城鄉新社區建設強調以人為本，實現“人的城鎮化”。《實施辦法》的置換標準、方式以及價格制定考慮到農民參與集聚后居民身份、生活方式、生產方式的轉變，項目配套政策通過權益交易、資金獎勵及補助、社會保障等形式降低農民集聚成本，滿足農民對房屋價值的追求，賦予農民享受城市教育、醫療、就業的權利，真正實現農民市民化身份的轉變。

三、存在的困難和問題

1、觀念轉變不易，垂直偏好強烈

農民意愿是影響集聚區建設成效最重要的因素之一。在義烏繁榮的小商品市場輻射作用下，部分農村宅基地隱形市場異常活躍，很多農民依靠宅基地出租出讓便可獲得高租金、高回報，宅基地對于義烏農民來說，可謂是“坐地生財”的金山銀山。再加上農民對城鄉集聚新政策前景的疑慮以及年長老者濃厚的鄉土情節和風水觀念，將會阻礙集聚政策的順利實施。

2、建設成本偏高，資金籌集困難

高層公寓、商業樓宇、產業用房等建設成本相比傳統的垂直房偏高，即便按成本價計算，每平米建設成本也在3000元左右。雖然政府通過獎勵資金、置換房優惠、過渡補償金等方式對農民進行補貼，但由于置換比例大，建房總價高，對于家庭經濟水平低的農民來說負擔過重，容易因資金問題影響集聚建設進程。

3、房產市場飽和，置換流轉風險大

目前房地產市場趨于飽和，去庫存壓力較大，置換權益交易制度讓集聚建設房屋同等入市成為可能，直接影響房地產市場供應量，可能造成房價持續下跌，置換權益價值縮水，根據“轉嫁效應”，置換帶來價值損失會轉嫁到參與集聚的農民身上，嚴重影響農民參與集聚的熱情，甚至會造成樓市震蕩，引發系統性風險。

4、集聚規模過大，政策銜接不當

目前義烏市舊村改造、新農村建設與城鄉新社區建設同時進行，面臨著新舊政策的銜接問題。之前舊村改造和新農村建設，因為用地指標、村級班子等問題，時間一般拖得比較長，有的群眾房子拆了2—3年還沒安排建新房。雖然集聚區新政策明確要求做到“以房等人”，老百姓簽訂置換協議并拆房后可以直接拎包入住，但由于集聚區建設規模大、程序多、周期長，使得部分舊村改造遺留下來的住房特困戶、危房戶難以得到妥善安置，嚴重影響了其正常的生產生活。

四、對策建議

1、強化法律紅線，做好政策解讀

根據《土地管理法》相關規定，農村集體土地不允許自由買賣，各級國土資源管理部門應強化法律紅線意識，做好監督管理，及時遏制農村宅基地私下流轉入市現象。同時，加強對城鄉新社區集聚建設相關政策的學習培訓，通過電視臺、報社等新聞媒體，做好《實施辦法》等政策解讀和宣傳工作，推動新政策落實到位、深入人心，使廣大農民轉變觀念、接受政策，達到干部精通、群眾熟知的目的，為貫徹落實提供思想認識基礎。

2、規范權益交易，拓寬籌資渠道

按照《物權法》、《土地管理法》和《土地登記法》的相關規定，以《義烏市城鄉新社區集聚建設置換權益交易辦法（試行）》為指導，盡快建立置換權益交易平臺，并選擇條件成熟地區試運行，及時發現存在的問題，調整完善現行政策，規范置換權益交易流程，加強交易管理，通過置換權益流轉進一步降低集聚成本，解決家庭貧困戶參與集聚的資金需求。

3、調節土地供應，做好風險防控

國土資源管理部門應加強土地供應調控，減少對房地產開發項目的土地供應量，嚴格控制集聚房屋入市規模。探索構建置換權益交易風險防控體系，逐步出臺權益交易風險監測制度、評估制度，通過對相關指標的動態監測與評估，掌握風險產生及其強度，以便及時、有效、有針對性地做好風險防控。

4、打造典型社區，促進政策完善

全市共規劃64個集聚區，目前已有北苑街道、稠江街道、城西街道、江東街道、后宅街道、佛堂鎮及義亭鎮等7個區塊正著手實施啟動工作。應結合當地實際情況，選擇一兩個條件成熟地區開展試點工作，盡早發現問題，聽取群眾訴求，改進工作方式，致力于打造讓農民滿意的現代化新型社區，同時注意總結經驗，及時調整完善政策，進而在全市范圍內推廣。

5、整合行政資源，做好政策銜接

按照“因地制宜、分類指導”原則，各級政府部門應各司其職，明確分工，保障舊村改造、新農村建設工作順利完成，將城鎮新區范圍內的農村和未參加舊村改造的農村納入城鄉新社區集聚建設范疇，集中力量促進新政策的實施推廣，并優先保障舊村改造遺留下來的困難群體的合法權益，做好新舊政策銜接工作。

【參考文獻】

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（責任編輯：張瓊芳）