我國知識產權行政執法模式新探

陳越

【摘要】 “司法與行政雙軌制”的知識產權保護方式有其歷史必然性和現實意義。隨著世界市場的逐步建立，創新主體對知識產權行政執法提出了愈來愈高的保護要求。本文基于現有的知識產權行政管理與執法體制，對我國現行知識產權行政執法機制及其存在的主要問題進行了分析，從整合執法主體、理順執法職能、強調程序正當和加強執法措施等方面入手，設計了近期方案和中遠期方案，以期為我國知識產權行政執法機制的逐步完善提供可資探討的新模式。最后文章對《專利法》第四次修改草案進行了簡要評述。

【關鍵詞】 知識產權 行政執法 《專利法》

知識產權制度在我國建立之初即采取了司法救濟和行政執法“雙軌制”的保護方式。知識產權行政執法具有主動性、及時性、專業性等優勢，但亦不排除當事人選擇司法救濟的可能性。隨著經濟全球化和貿易多元化的深入以及信息技術的快速發展，國內外侵權、假冒產品的制造水平愈來愈高，擴散速度也愈來愈快，對比市場主體和創新主體對于知識產權行政執法提出了更高的保護需求。然而就當前狀況來看，我國知識產權行政執法還存在著執法協作不暢、執法資源不足、執法手段缺乏、執法能力有限等問題，權責統一、公信高效的知識產權行政執法工作機制亟待建立。

知識產權行政執法制度的健全，當置于國家行政執法體制整體深化改革的大環境之中。其中，反壟斷領域對綜合行政執法機制的先行探索已產生了較為顯著的域內外效力，或可作為借鑒。另外，《專利法》第四次修改工作已于2014年全面啟動，形成的《中華人民共和國專利法修改草案（征求意見稿）》于2015年4月2日開始向社會各界征求意見，該草案在行政執法方面提出了諸如整合執法主體、相對集中執法權等新舉措，這些舉措是推進我國知識產權綜合執法機制建設的一次大膽嘗試。

一、我國現行知識產權行政執法機制及其存在的主要問題

2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出深化行政執法體制改革的問題，并指出應“整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制”。2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》更是在第三部分系統規定了“深入推進依法行政，加快建設法治政府”。推進知識產權綜合行政執法，完善執法程序，亦是其題中之義。

我國針對不同的知識產權客體設置了不同的行政管理機構。目前，職能涉及知識產權事務的行政機關大致包括知識產權局系統、工商行政管理局（含商標局）系統、商務部系統、版權局系統、新聞出版系統、文化部及其所屬文化執法大隊系統、農業林業行政管理系統、質量監督檢驗檢疫局系統、國家食品藥品監督管理局系統、海關系統等。這種制度設計的優點在于分工較細，相應機構的職責也較為明確，加之行政自身高效、簡便的特點，對充分保護知識產權意義重大。然而，這種條塊分割、分散管理的形式在職權細致分配的同時，也出現了職能交叉、重復管理和灰色地帶的行政弊端。因缺失統一的執法協作機構，多元、多層級的知識產權行政保護體制嚴重影響了各職能機構間的橫向交流與配合，致使在執法過程中執法標準不統一，執法效率難以提高。這種局面降低了我國知識產權行政執法的權威，導致了執法力量重復建設且執法效果欠佳，也間接造成了國際社會對于我國知識產權保護力度和行政執法制度的質疑和詬病。此外，與著作權行政執法、商標行政執法以及海關執法相比，我國專利行政執法并無國家層面的執法機構，這不利于各地執法力量的溝通與協調，亦不利于打擊重大專利侵權、假冒行為，或將影響專利權的保護水平，乃至市場主體的創新熱情。

當然，知識產權行政執法機制的完善不可能一蹴而就，應根據我國創新驅動發展的內在需求，順應知識產權國際保護的整體趨勢，基于現有的知識產權行政管理與執法體制，分階段、逐步推進。本文從整合執法主體、理順執法職能、強調程序正當和加強執法措施等方面入手，設計了近期和中遠期兩套方案，以期對我國的知識產權行政執法理論和實踐有所貢獻。

二、近期方案：知識產權執法權在國務院行政部門中的綜合配置

相對集中知識產權行政執法權并不是一項新型的知識產權行政執法類別，只是規范和變更了行政執法的主體。其核心是實現行政執法權從中央到地方的重新配置，將部分執法權從地方行政管理機關所擁有的行政權力中分立出來，單獨劃歸國務院知識產權行政部門統一行使。該制度有利于實現權力內部的分權制衡、增強知識產權行政部門的履職能力、提高行政效率以及降低運行成本。同時，在權力行使過程中還需注重協調部門間的關系，整合經濟環境和地理要素，推動知識產權行政執法有秩序、有成效地運行。相對集中知識產權行政執法權尚未突破現有的行政體制框架，也未擴大行政執法權，只是對行政執法權的配置作出了新的調整。它的產生是歷史的必然選擇，而且是有先例可循的，變革阻力相對較小。如何實現知識產權執法權在國務院知識產權行政部門中的配置呢？

1、商標和著作權領域

根據我國《商標法》、《著作權法》及相關法律法規規定，分別由國家商標局和國家版權局總領全國的商標和版權工作。國家商標局除行使一般意義上的行政管理與公共服務職能外，尚負有依法保護商標專用權的行政職責，并有權查處商標侵權行為。商標局隸屬于國家工商行政管理總局，具有天然的執法優勢和執法力量，在實踐中，其在商標執法方面職能的發揮也為我國的知識產權保護事業作出了突出貢獻。2013年，國家商標局領導全國工商系統保持打擊侵權假冒的高壓態勢，全年共立案查處侵犯知識產權和制售假冒偽劣商品案件8.31萬件、涉案金額11.21億元，搗毀侵權和制假售假窩點1786個，依法向司法機關移送涉嫌犯罪案件477件、涉案金額2.8億元。同時，亦認真貫徹落實《關于構建商標保護長效機制的意見》，穩步推進商標行政執法信息共享平臺建設，積極推動實現商標行政執法與刑事司法的有效銜接。與商標局相比，國家版權局除同樣負有版權執法監督之責外，還在版權管理司下內設執法監督處，并發起多項專項行動，切實有力，頗富成效。以北京市為例，2014年三季度，北京市各有關部門將打擊侵權盜版“劍網”行動與“凈網”行動同步推進，互相結合，互相促進，嚴厲打擊網絡侵權盜版、傳播淫穢色情信息等違法違規行為，全面凈化了網絡環境。

綜上所述，在現行法律框架內，商標和著作權領域已基本實現了知識產權執法權在國務院知識產權行政部門中的有效配置，無須另作調整。

2、專利領域

根據《專利法》及相關法律法規的規定，由國家知識產權局及其所屬專利局負責全國的專利工作。盡管國家知識產權局職責眾多且十分必要，但在專利行政執法方面的工作重點卻僅僅在于會同有關部門建立知識產權執法協作機制，開展相關的行政執法工作。與國家商標局及國家版權局相比，國家知識產權局在行政執法方面的主導地位和關鍵作用明顯沒有得到充分發揮。近年來的執法實踐也同樣表明，專利行政執法權在國務院專利行政管理部門配置的缺失，將直接影響全國專利行政執法工作的效率和成效，削弱對專利侵權和假冒專利的行政打擊力度，在某種程度上甚至會對我國專利保護水平的提高、全國專利戰略的實施以及創新驅動發展產生不良影響。欲改變此種狀況，當務之急就是要在專利領域實現行政執法權在國務院知識產權行政部門的有效配置，即在一定的條件下將部分本該由各地方專利行政部門行使的打擊專利侵權、規范專利實施的行政權力收歸國家知識產權局統一行使。而相對于其他知識產權領域而言，專利的專業性與技術性更強，因此在判定專利侵權與否時，更需要專業人士與專業機構的多次比較、論證、辯論的輔助，這樣才能真正維護專利人的權利，而這些是地方專利行政部門無法提供的。這一權力配置的具體實施可以分為三個階段。

第一階段，明確賦予國家知識產權局領導、協調地方專利行政部門開展重大專利執法活動和打擊侵權、假冒專項行動的職責。這一權力并非憑空而生，也并未突破既有法律法規的框架，而是國家知識產權局的應盡之責。就目前狀況而言，國家知識產權局早已負有開展相關專利執法工作之責，但這一職責并未得到應有的重視和明確，相應的人員、機制與配套措施也并未到位，導致其在實踐中形同虛設。

當然，對上述所謂“重大專利執法活動”和“打擊侵權、假冒專項行動”的范圍應加以限定，以抑制權力泛化后的尋租和腐敗。以“對全國有重大影響”作為啟動國家知識產權局專利執法權的必要條件較為適宜，不僅提供了一個較為量化的標準，也清晰界定了中央與地方執法權的邊線，防止權力重疊與交叉造成的執法資源的浪費。同時，還應對國家知識產權局的執法措施加以明確，既足以應對專利侵權的特殊狀況，又不可超出現行法規對于行政執法行為的規制。當然，針對他人正在實施的專利侵權行為，如不及時制止將會使權利人或社會公共利益受到難以彌補的損害的，國家知識產權局在初查后即可決定采取相應的臨時措施。另外，根據TRIPs協議的規定，在確定有關知識產權的行政程序后必須設定司法救濟機制，糾正確有錯誤的行政決定，維護社會公平正義。當事人對國家知識產權局作出的行政決定提出異議的，應由北京市高級人民法院統一受理并審查。

第二階段，下設專利執法處，賦予其調查、查處專利領域進出口或涉外的重大違法違規行為的權力。下設的執法委員會主要負責對利害關系人提出異議的專利執法決定進行復審。其中，專利執法處的職責應與地方專利行政部門的職責相區別，其管轄的行政案件范圍限于進出口、涉外兩方面，國內執法部分不在其中；且此類案件須對全國（市場、行業）有重大影響。

專利執法處調查、查處專利領域進出口或涉外的重大違法違規行為應嚴格依申請啟動，此申請可由權利人主張，也可由海關系統報送。專利執法處對于重點區域、重點領域也可持續關注，以及時發現專利侵權隱患，避免重大損失。專利執法處內設專家組，由知名法律、技術專家組成。執法程序啟動后，先由專利執法處進行初步審查。對于權屬清晰且法律關系明確的案件，專利執法處可直接作出行政決定；對于疑難、復雜或是涉及艱深技術領域的案件，應報送專家組出具意見，如無特殊理由，專家組的意見應得到尊重。針對他人正在實施的專利侵權行為，如不及時制止將會使權利人或社會公共利益受到難以彌補的損害的，專利執法處在初查后即可決定采取相應的臨時措施。

行政決定作出后，利害關系人提出異議的，可于15日內向執法委員會申請復審；復審決定作出后，利害關系人再次提出異議的，可于30日內向北京市高級人民法院提起訴訟；利害關系人也可自收到行政決定之日起30日內直接向北京市高級人們法院提起訴訟。行政決定生效后，應由專利執法處負責執行。執法處應下設專利執法隊，并對之進行法律、技術等方面的專業培訓，讓其負責對執法處作出的或經救濟程序后依然有效的行政決定的具體執行事宜。

第三階段，明確賦予國家知識產權局部署、組織全國專利行政管理與執法工作的職責，同時指導、監督地方專利行政管理與執法工作。如此，方可在中央層面和戰略視角將專利權合理規劃與科學管理納入國民經濟發展的全過程，全面提高專利成果創造、運用、保護和管理的能力。這對于掌握專利動態、保護創新成果、明晰專利權利和義務、促進專利應用和傳播都具有重要意義，或將有秩序、有成效地推動我國建設專利強國的步伐。

三、中遠期方案：知識產權綜合行政執法委員會的設立和運行

知識產權保護工作的復雜性對相關公共服務部門之間的溝通與配合提出了新的要求。當“跨部門合作”成為知識產權工作的一種常態時，當各相關部門之間進行協調和聯系的必要性和頻繁性不斷增強時，就需要建立相應的常態化機構，使各行政部門及非政府組織在公共管理過程中建立相互協作和主動配合的良好關系，從而有效利用各種資源實現共同預期目標。

根據2007年《反壟斷法》的規定，我國反壟斷機構的設置分為兩個層次：第一，國務院設立反壟斷委員會，負責組織、協調、指導反壟斷工作；第二，設立反壟斷執法機構，負責相關的反壟斷執法工作。這些部門執法在一定程度上滿足了現階段反壟斷任務的要求，也可有效避免反壟斷職權被濫用；但同時也產生了執法尺度不一、執法效率低下等問題。故此，反壟斷委員會的職責之一即在于協調反壟斷行政執法工作。反壟斷執法與知識產權執法存在諸多相似之處：首先，二者都具有高度的專業性，在執法過程中除法律知識外還涉及其他專業領域的學科知識；其次，二者都離不開司法這一終極救濟手段；再次，市場經濟的發展和經濟全球化的深入對二者都產生了愈來愈多的新的保護需求；最后，二者不僅關涉相關主體的個人權利，在很多情形下還涉及對市場競爭秩序的維護和對社會公眾利益的函攝?？梢哉f，我國反壟斷綜合行政執法的先期實踐，可為知識產權領域這一常態化機構的設立和運行提供經驗。

1、知識產權綜合行政執法委員會的設置和職責

借鑒反壟斷綜合行政執法模式，改革我國知識產權行政執法的中遠期目標，應當是在知識產權行政管理與行政執法相分離的基礎之上，實現執法權的集中化配置和統一行使。在國務院下設置知識產權綜合行政執法委員會，負責統一領導全國的知識產權行政執法工作，制定全國性的知識產權行政執法計劃和執法重點，但在不從事具體的行政執法工作時，其職責可以分為“監督”與“協調”兩大部分。一方面，鑒于我國知識產權保護工作機制的運行缺乏有效的保障和監督，對知識產權難以形成全方位的保護；工作機制之間相互獨立，機制之間缺乏有效的協調；機制的建立忽視地域差異；機制的運行缺乏與行業、企業、社會的互動等等，知識產權綜合行政執法委員會應對這些問題有所反應，建立起全面、高效的知識產權行政保護機制。另一方面，委員會還應對各知識產權行政執法機構的行為進行監督和指導，以敦促其在公平的基礎上及時、高效地解決社會矛盾，維護誠實守信的市場秩序與和諧穩定的創新環境。

2、運行機制

（1）執法協調方面。委員會應設立程序嚴格的決議制度、執行制度、執行監督制度、決議反饋制度，建立知識產權行政執法重大行動備案制度，并明確執法協調中的依據、標準、時效、效力。同時，健全會議制度，如全體會議、針對重大事項的專題會議以及通報協商相關信息的助手會議。此外，委員會還應建立與企業、行業協會以及司法系統的直接溝通渠道和預警機制，以提高知識產權保護和管理工作的效率，并對重大知識產權事件作出及時反應。具體來講，應從以下兩個方面入手：其一，知識產權行政執法主體之間的協調與互動，如知識產權局、版權局、商標局與海關系統的互動；其二，知識產權行政執法工作在地域之間的協調與互動，如中央與地方以及各地方之間的互動。簡言之，即統籌、協調全國知識產權行政執法工作，推動跨部門的知識產權執法協作，搞好行政執法和司法保護銜接。

（2）執法監督方面。知識產權行政保護的最大優勢在于解決侵權人與被侵權人由于信息不對稱而產生的維權困境。但是，由于我國的知識產權行政執法部門在執法過程中“依法行政和程序行政”的意識不強，往往存在一些有悖于自身職能和宗旨的行為，例如行政管理人員向侵權人尋租；為了保障本地區經濟的發展實行地方保護主義，對一些侵權行為置之不理，甚至姑息放縱等，這極大地降低了知識產權行政執法的效率。因此，委員會必須加強對知識產權行政執法的監督，提升行政執法透明度。

第一，建立知識產權執法聽證制度。知識產權行政執法機關在作出行政決定前，應由專門的聽證人員主持，由行政人員和行政相對人（及其代理人）參加聽證會。行政人員對要作出的行政決定進行說明，行政相對人可對之提出不同意見，雙方可以進行辯論、對質。行政決定必須嚴格按照聽證記錄作出。非正式聽證不要求舉行聽證會，但必須在作出行政行為前聽取當事人的陳述和申辯。

第二，建立更為開放的執法信息公開制度。政府部門在獲取信息方面具有得天獨厚的條件，是最重要的信息匯集、加工和提供者之一。執法委員會應定期發布官方信息，指導人們做出正確的行為選擇，以增加知識產權收益和減少合法權益侵害，從而促進知識產權事業的健康順利發展。同時，這也是行政相對人實現知情權的一個重要渠道。

3、執行與反饋機制

對于知識產權綜合行政執法委員會的決議，各執法機構應予以貫徹和執行，委員會應對決議的執行情況進行監督和反饋。執行監督可以包括定點監督與總結監督兩種形式。定點監督是對部分地區、部分領域適時開展專項督促審查，從而推動某個具體行政執法工作的落實?？偨Y監督是指委員會對確定的階段性的重點工作，在總結階段組織開展督促審查，檢查具體工作的落實情況，督促整改相應的問題，落實相關工作責任，從而確保工作成效。同時，應確立專門案件督辦制度，即對于社會反應強烈的、相關機構提請督辦的重點案件進行督辦，包括跨地區、跨部門的，或者是將對相關行業產生重大影響的執法案件。對于這些執法案件，有關執法機構應定期報告案件進展狀況，嚴格依法懲處違法違規行為，追究相關主體責任。另外，還可聘請社會監督員，廣泛聽取行業協會和社會公眾的意見和建議，保證督促檢查到位。

4、其他配套機制

知識產權行政執法是一個開放的體系，除進一步健全知識產權法律體系、加強知識產權文化教育建設外，委員會還應著力于完善知識產權執法保障機制。第一，建立知識產權執法經費保障機制。以專利領域為例，建議加大對“專利執法專項經費”的投入，可以考慮從每年的專利權維持費中抽取一定比例作為專利執法事業經費。第二，為知識產權行政執法人員配發統一制式服裝并改良執法裝備。制式服裝的配發是為履職需要，這一舉措將提高行政執法人員的辨識度和權威性，也有助于提高社會公眾對知識產權執法的認知，增強知識產權保護意識。執法裝備則主要體現在執法車、攝像機、照相機、錄音機、專利法律狀態電子查詢器等專用設備的配備上，改良執法裝備以充分發揮行政執法及時有效的優勢。第三，加強知識產權行政執法隊伍建設。增強執法人員的法制觀念，并注重對執法人員進行培訓。培訓的重點可依領域和工作行政的不同而有所區分。第四，加強行政部門之間以及行政部門與司法系統之間的聯系，各部門之間應定期交流、互換知識產權管理和保護實踐中的實際問題與處理方法，以彌補執法能力和執法經驗的不足。

5、結論

知識產權綜合行政執法委員會的職能體現在，在不改變各類知識產權行政執法的執法方式、執法對象以及相應行政處罰和行政強制措施的前提下，在國家層面上統籌、協調知識產權行政執法工作。在組織上，委員會應厘清現有機構的職能與定位，形成權威、高效的領導；在制度上，委員會應建立健全會議的召集與決策、決議的執行與監督、執行效果的考評與糾錯等運行機制。委員會應當形成積極依法為知識產權提供服務的理念，充分利用自身的統籌與協調能力，提高知識產權行政執法的效率和水準。

四、對《專利法》第四次修改相關條款的評述

《專利法》自1985年實施起，先后經歷了1993年、2001年和2008年三次修訂?！秾＠ā分袑＠姓谭ǖ闹匦囊延商幚韺＠謾嗉m紛轉移到了查處假冒專利行為；對專利侵權糾紛的處理須依當事人申請進行，且處理權限也僅包括責令停止侵權和調解賠償數額，并無主動查處權，也無行政處罰權?！秾＠ā返牡谒拇涡薷囊讶鎲硬⒂?015年4月公開征求意見，在行政執法方面，修改草案提出了諸如整合執法主體、相對集中執法權等新舉措，這些舉措是推進我國知識產權綜合執法機制建設的一次大膽嘗試；但其中亦包含了行政執法權的擴大等內容，難以得到筆者的認同。

《中華人民共和國專利法修改草案（征求意見稿）》第3條第1款規定：“國務院專利行政部門主管全國的專利工作，統一受理和審查專利申請，依法授予專利權，負責涉及專利的市場監督管理工作，查處有重大影響的專利侵權和假冒專利行為，負責建設專利信息公共服務體系，促進專利信息傳播與利用，依法授予專利代理師資格、審批專利代理機構?！痹摋l款對國務院專利行政部門的職責進行了調整和重新定位，在規定國務院專利行政部門主管全國專利工作的基礎上，明確賦予其“對于專利市場監督管理”的職責以及“查處有重大影響的專利侵權和假冒專利行為”的職責。一方面，鑒于國務院專利行政部門的工作性質，以及其在專業、技術、人員上的優勢，由其承擔規范專利行業秩序等專利市場監督管理等職責并在專利法中予以明確，并無不當。另一方面，面對群體侵權、跨地區侵權等復雜的專利侵權形式，由某個地方專利行政部門處理跨省區市的糾紛案件，存在一定難度。故此，規定國務院專利行政部門有權查處有重大影響的專利侵權和假冒專利行為，并在修改草案第60條第2款中賦予了其在行政執法時采取強制措施的權利。中華人民共和國專利法修改草案（征求意見稿）》第60條第2款規定：“對涉嫌群體侵權、重復侵權等擾亂市場秩序的故意侵犯專利權的行為，由專利行政部門依法查處；專利行政部門認定故意侵權行為成立且擾亂市場秩序的，可以責令侵權人立即停止侵權行為，沒收、銷毀侵權產品、專用于制造侵權產品或者使用侵權方法的零部件、工具、模具、設備等。非法經營額五萬元以上的，可以處非法經營額一倍以上五倍以下的罰款；沒有非法經營額或者非法經營額五萬元以下的，可以處二十五萬元以下的罰款?！北砻嫔显摋l款的規定是將原分屬各地方知識產權局的部分執法權收歸中央行使，是相對集中執法權并進行綜合配置的表現；但其實質上突破了現行法規定的專利侵權執法范疇，使行政部門可不依申請而得以主動出擊專利侵權行為，實屬公權力向知識產權這一私權領域的邁進，即便案件范圍得到嚴格限制、啟動程序被切實遵守，其必要性依舊值得考量。

另外，《中華人民共和國專利法修改草案（征求意見稿）》第3條第2款規定：“縣級以上地方人民政府專利行政部門負責本行政區域內的專利工作，開展專利行政執法，查處專利侵權和假冒專利行為，提供專利公共服務?！痹摋l款授權縣級知識產權部門開展專利執法工作。修改草案的說明對此條款作了如下解釋：“實踐中一些縣級人民政府已設立專利管理部門（知識產權局），開展了大量工作。同時，僅由省、設區的市兩級知識產權局開展專利行政執法，遠遠不能滿足實際需要?？h級知識產權部門處在管理第一線，貼近市場主體，由其開展專利執法，有利于及時發現和查處專利違法行為?！惫P者對此并不贊同。且不談此種“存在即合理”的邏輯是否恰當，只需考慮縣級知識產權部門是否有能力處理這些專業、復雜到司法系統都需謹慎將之放諸中級法院審理的專利案件；更何況，此種安排或與中央“相對集中行政執法權”的改革方向背道而馳。

從修改草案的說明中可以看出，本次《專利法》修改的目的依然在于“充分激發全社會的創新活力，為加快轉變經濟發展方式、建設創新型國家提供有力的制度支撐”，但是，僅僅通過擴大行政執法權顯然無法實現這一目的。此外，對于專利法實施過程中出現的“舉證難、周期長、賠償低、成本高、效果差”等問題，有望通過此次修改獲得切實改善。

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（責任編輯：張瓊芳）