“城鄉發展一體化”的農村基礎設施建設探討

張蕾

【摘要】 城鄉發展一體化是中國全面深化改革的重大問題，落后的基礎設施嚴重影響到農村經濟和城市經濟的協調發展。本文結合湖北農村現狀，分析基礎設施建設過程中存在的普遍問題，并從一事一議、“村民主導型”項目管理、PFI融資等方面，積極探索提高農村基礎設施建設水平，促進湖北城鄉全面發展的路徑。

【關鍵詞】 城鄉發展一體化 基礎設施建設 一事一議 PFI融資

一、湖北農村基礎設施建設現狀

根據《中國城鄉建設統計年鑒2012》，湖北農村人口3398.61萬，村莊用地面積532193公頃，擁有25216行政村和148265個自然村。2012年，全省農村建設投入2718558萬元，其中房屋、道路橋梁、防洪、園林綠化和環境衛生分別投資2135859萬元、228703萬元、28788萬元、26834萬元、40325萬元，當年新增供水管道、排水管道溝渠和鋪裝道路的長度依次為3601.23公里、2061.61公里、5088.12公里。“十二五”規劃期間，在人均住宅面積、用水普及率、生活垃圾收集和處理等方面，湖北農村基礎設施得到明顯改善。

二、湖北農村基礎設施建設過程中存在的問題

1、基礎設施建設在農村建設投入中所占比重小

由于湖北農民熱衷于新建或擴建民房，將大量的積蓄投資在住宅上，相應減少了道路橋梁、給排水、文化教育等基礎設施的投入，造成湖北基礎設施投入比例較低、更新緩慢，進而影響到農村和城市的協調發展。

2、基礎設施結構失衡，比例不協調

在基礎設施建設中，全國大多數農村偏重于修路建橋、給水等傳統基礎設施建設，忽視排水、園林綠化、環境衛生等綠色環保基礎設施建設，湖北也不例外。湖北農村建設資金用于供水、排水的比例較大，在中部地區位于前列，高于全國平均水平；在園林綠化、環境衛生等綠色設施方面投入的資金比例落后于全國平均水平，有生活垃圾收集點的行政村比率、對生活垃圾進行處理的行政村比率分別僅有43.1%、25.7%，遠遠低于全國的47.4%、29.4%。

3、財政農業支出增長率較大，家庭農業支出相對較小

2000—2011年，國家用于農業支出的費用從最初1231.5億元/年增加到10497.7億元/年，支持農村生產支出和各項農業事業費由766.9億元/年上漲到4089.7億元/年，兩項年平均增長率在15%以上；農村居民家庭經營農業生產費用現金支出從286.5元/年追加到1116.1元/年，年增長率在很多年份低于財政支出。尤其在2007—2010年，財政農業支出增長率遠遠超過農村家庭用于農業生產費用的增長率，直至2011年才得到較好的改善。

4、農村基礎設施項目管理水平低，農民參與積極性不高

農村基礎設施從設想選擇、評估決策到設計施工等項目建設全過程，一般都由村委會決策商定，很少公開征集村民想法。即使少數村莊征求村民意見，絕大數村民也因忙于家庭農業生產或外出打工而無暇顧及，參與基礎設施建設的積極性過低。在具體建設過程中，設施選址隨意性大，缺乏長期戰略性規劃和農村產業布局；設計施工由無資質的農村業余施工隊伍包辦，未通過正常的招投標程序公開、公正、公平地選擇建筑公司或設計單位；村級行政監督代替社會監理單位的專業化監督管理，過于追求成本小、進度快，對質量要求過低。同時，湖北某些農村偏愛政治工程，修建不切實際的形象工程；采取蠶食手段違法圈地，立項很多環保不達標、技術設備落后的中小型工業項目。

5、配套法律法規不完善，制約基礎設施均衡發展

《中華人民共和國農業法》、《現代農業發展規劃》、《全面深化改革若干重大問題的決定》等相關農業農村發展的法律法規和政策文件，堅持把基礎設施建設作為2011—2015年農村經濟的重點工作，積極推動農業快速發展和農民收入倍增，實現農村和城市平等共享公共資源。在相關文件中，強調農田水利設施方面，稅收、信貸、貼息等優惠政策集中在農業生產經營活動，涉及生態環境、社會發展等非常規基礎設施的政策比較少，原則規定多于具體細則。比如在湖北農村，除了生產生活基礎設施外，職業教育、醫療衛生、網絡圖書館等公共服務設施稀缺，沒有滿足農民多樣化、多層次的精神衛生需要。同時，在目前已頒布的法律法規中，有關農村經濟投融資的非常少，政府部門的各種政策也缺乏整體規劃，協調性差，前后變化頻率高，增加了民間組織投資農村基礎建設的風險，降低了投資建設的積極性。

三、探索農村基礎設施建設健康發展的思路

1、健全“一事一議”機制，推行“村民主導型”的基礎設施項目管理

“一事一議”在湖北省各級村鎮得到廣泛的開展，獲得政府、鄉鎮和村民的認可，在一定程度上推動了農村的繁榮發展。為了更好地貫徹“一事一議籌資籌勞”精神，應改變現有的15元/人、10工作日/人的“一刀切”標準，結合農村經濟水平、農民家庭收入和生產費用支出，適宜提高籌資籌勞的上限額度，允許一定程度的上浮或下調。同時，拓寬“一事一議財政補貼”的覆蓋范圍，從現有的修路修橋、水利灌溉擴大到環境衛生、園林綠化、排水、燃氣等社會公益事業，實現農村各類基礎設施建設的同步協調發展。最后，“一事一議”機制組織運作體系要做到議事形式靈活、申報程序規范、驗收工作嚴格、獎補資金要及時到位。比如在時間方面，就可以選取五一、十一等大多數村民在家的時段，將村民集中在一起，對未來村莊擬建的基礎設施項目進行民意討論，將匯集民意的總結上交給項目決策者，供其作決策參考；對于投資較大的項目可以采取多次分組討論，逐步協調村民意見，最終達到集中民意的目的。

改變大多數村民不愿意參事議事的現狀，積極引導農民關注農村發展，鼓勵村民參與村鎮基礎設施的建設和管理，逐步推行“村民主導型”的基礎設施項目管理模式。由于部分農村基礎設施建設規模小、資金投入少、利潤率低，很多專業的施工單位、規劃設計事務所和監理公司不愿意承攬工程，村委會只能選擇農村業余施工隊伍。在此情況下，各級政府可以組織專業人員對有意從事工程建設的村民進行職業技能培訓，逐步培養一大批技術嫻熟的農村工匠，提高農村基礎設施建設水平。對于投資額超過一定限額的基礎設施工程，在決策、設計、招投標、施工和監理等環節中，必須有一定數量的村民代表參加，加強農民的主體地位，減少工程腐敗、資金利用率低、豆腐渣項目等現象的發生。

2、繼續發揮財政資金的杠桿作用，拓寬基礎設施融資渠道，探索PFI融資模式

針對湖北農村“以財政投入為主、村民投入為輔”的融資現狀，應繼續鞏固中央、省級和地方等國家財政投入的帶頭作用，吸引大量的民間企業或個人投資基礎設施，形成“規模較大、結構穩定、主體多元化”的資金池，帶動農村基本建設的快速發展。突破傳統的BOT、BT融資模式，嘗試使用私人主動融資（PFI）籌集資金，鼓勵私人營建農村基礎設施項目，比如鄉村圖書館、中小型醫院等。在PFI融資中，政府提出擬建基礎設施項目的意圖、規模和功能等工程概況，通過招投標方式選擇承建單位，并與私人部門協商利潤率、收費標準和年限，對不可預見的風險進行事前控制。在建設過程中，政府指定專業項目管理公司對PFI項目進行全過程、全方位的監督管理，對私人部門采取激勵措施，降低項目失敗的可能性，避免建成后的項目閑置。PFI融資模式應在未來農村基礎設施建設中得到大力推廣，成為農村建設資金來源的主要方式。

費用支出主體是影響PFI項目利用率的關鍵因素，決定村民對項目、項目發起人的滿意度，因此應根據項目特點、當地村民消費水平和鄉鎮財政實力，因地制宜地選擇政府買單、村民支付或二者結合支付等付費形式。在城市郊區比較發達的村莊，村民對基礎設施要求高、消費意愿大并且支付能力強，可以選擇由村民買單的支付方式；如果村民對項目滿意度高、使用次數多，當地政府可以對PFI項目進行稅收減免或者貸款優惠鼓勵其擴建，支持項目發展壯大。對于欠發達的村莊，村民迫于收入低而不愿意自己付費使用基礎設施項目，應采取由政府買單的支付方式，調動老百姓使用積極性，尤其是農村青少年、創業的村民。因地制宜地選擇付費主體，既可緩解財政投入壓力或村民消費支出壓力，又可以加快農村基礎建設速度，縮小城鄉差距，促進城鄉一體化發展。

3、完善相關法律法規文件，支持農村基礎設施建設均衡發展

為了擴大資金來源，增加建設投入總量，政府應出臺相關的投融資法律法規，保障私人投資農村基本建設的合法權益，避免政策不清晰、銜接性差、變化大等因素影響投資積極性。目前，高房價吸引大量的資金涌入中國房地產行業，進一步推高房地產的價格，在一定程度上影響到實體經濟的發展。政府可以出臺相關的法律法規，兼顧財政、貨幣政策，驅使資金流出房地產行業進而流入農村基礎設施建設，支持農村經濟建設。在制定相關投融資政策時，政府應側重宏觀結構調整和行政監督，減少直接干預項目建設，淡化基礎設施項目政治色彩。同時，強化民主監督，保障農民基本權益不受侵害和減少集體財產流失。

除了制定投融資法律法規外，還要出臺政策帶動基礎設施建設均衡發展。在過去幾十年里，國家、省級和地方財政主要投入生產、生活基礎設施建設，對生態環境、社會發展等相關基礎設施投入幾乎沒有，造成農村環境衛生差、能源使用效率低。要想更快實現城鄉一體化，使農村和城市居民共享公共資源，就必須在未來加大生態、社會發展等基礎設施投入力度，提高建設資金投入比例。

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（責任編輯：劉冰冰）